陳杰：中共十八大后中國(guó)的住房模式展望
2012-12-18 來(lái)源：陳杰的博客 編輯：木木
中國(guó)住房模式正在經(jīng)歷1998年之后的又一次歷史性重構(gòu)。這不僅將使中國(guó)住房供應(yīng)體系與住房市場(chǎng)產(chǎn)生重大改觀，也將對(duì)城市公共政策體系乃至整個(gè)國(guó)家建設(shè)與社會(huì)建設(shè)戰(zhàn)略產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
十八大報(bào)告中的住房模式
住房領(lǐng)域仍將堅(jiān)持市場(chǎng)配置為主，市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)不會(huì)動(dòng)搖，更不會(huì)倒退。但政府將對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控更加深入，對(duì)基本住房保障將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。同時(shí)，保障房不僅在于建設(shè)，更在于管理，后者挑戰(zhàn)更大。
中共十八大報(bào)告在回顧過(guò)去五年執(zhí)政工作的時(shí)候，“衣食住行用條件明顯改善”被視為“人民生活水平顯著提高”的具體體現(xiàn)，“保障性住房建設(shè)加快推進(jìn)”被列為主要工作成就之一，同時(shí)還被看作是“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”的重要抓手之一。
中共十八大對(duì)未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)住房模式有一段概覽性表述，“建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理”。這段話，筆者做如下理解：住房領(lǐng)域，仍將堅(jiān)持市場(chǎng)配置為主，市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)不會(huì)動(dòng)搖，更不會(huì)倒退。但政府將對(duì)市場(chǎng)的調(diào)控更加深入，對(duì)基本住房保障將發(fā)揮越來(lái)越大的作用。同時(shí)，保障房不僅在于建設(shè)，更在于管理，后者挑戰(zhàn)更大。
總結(jié)起來(lái)，保障房的建設(shè)與管理，不僅在中國(guó)住房模式構(gòu)建中將占據(jù)越來(lái)越重要的位置，也將是中央未來(lái)社會(huì)建設(shè)的重要著力點(diǎn)，乃至成為整個(gè)社會(huì)政策實(shí)施的關(guān)鍵性平臺(tái)。
現(xiàn)在討論住房模式有兩方面的重要意義：一方面，住房模式是國(guó)家能力和社會(huì)建設(shè)的體現(xiàn);另一方面，住房模式選擇也是國(guó)家能力和社會(huì)建設(shè)的一個(gè)重要過(guò)程。住房模式對(duì)居民消費(fèi)行為、居住與就業(yè)的空間匹配、城市建設(shè)融資、公共服務(wù)資源布局等都具有重要的全局性影響。
從歷史看，住房模式與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)就有著密切的互動(dòng)關(guān)系。1949年至1978年之間，中國(guó)城鎮(zhèn)對(duì)國(guó)有與集體就業(yè)人員實(shí)行“統(tǒng)一生產(chǎn)、無(wú)償分配”的福利住房模式，這是與當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、低工資等相適應(yīng)的，但也造成了國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)嚴(yán)重、個(gè)人對(duì)就業(yè)單位強(qiáng)烈人身依附等經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展障礙。
1980年以后的住房模式逐步從福利制向貨幣化、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，是全面經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的重要組成部分，與住房相關(guān)的巨額經(jīng)濟(jì)資源得到優(yōu)化，并對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)形成起到了重要推進(jìn)作用。
1998年住房供應(yīng)模式全面市場(chǎng)化，對(duì)21世紀(jì)初中國(guó)快速城市化和經(jīng)濟(jì)大發(fā)展起到關(guān)鍵作用，但過(guò)度投資品化的住房模式所產(chǎn)生的房地產(chǎn)過(guò)熱、居民住房條件兩極分化、低收入居民基本居住無(wú)保障等問(wèn)題，也給中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大負(fù)擔(dān)與多種隱憂。
很多國(guó)家在從中等收入國(guó)家向發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)型時(shí)，都把住房模式的選擇放在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略層面給予高度重視。具有代表性的如新加坡，“新加坡的住房政策，從一開(kāi)始就是其國(guó)家建設(shè)的一個(gè)基本國(guó)策，是新加坡國(guó)家建設(shè)核心中的核心”(鄭永年)。新加坡一系列社會(huì)政策，都是圍繞其住房模式展開(kāi)，而組屋就是這一系列社會(huì)政策的實(shí)現(xiàn)平臺(tái)。
未來(lái)住房模式會(huì)如何發(fā)展
頂層設(shè)計(jì)把握大框架后，就應(yīng)該始終鼓勵(lì)地方根據(jù)自身實(shí)際情況自我調(diào)整，應(yīng)給予這樣的空間。中國(guó)地域遼闊，地區(qū)間差異大，各地住房市場(chǎng)發(fā)展情況和住房保障面臨的形勢(shì)差別很大。不該讓所有省份、所有城市都提供同樣比例的保障房。
對(duì)中共十八大后的中國(guó)住房模式發(fā)展，從當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大格局和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)兩個(gè)緯度，結(jié)合近來(lái)一系列官方文獻(xiàn)表述，筆者有以下幾點(diǎn)展望：
第一，會(huì)更多強(qiáng)調(diào)住房的消費(fèi)屬性，淡化住房資產(chǎn)屬性。
過(guò)去幾年，上海市委對(duì)住房問(wèn)題明確提出“三個(gè)為主”(居住為主、市民消費(fèi)為主、普通房為主)的思路，這個(gè)指導(dǎo)思想對(duì)于穩(wěn)定上海房?jī)r(jià)、降低上海經(jīng)濟(jì)對(duì)房地產(chǎn)的依賴度、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都起到重要作用。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)預(yù)計(jì)會(huì)向全國(guó)推廣。
自從中共十七大報(bào)告中提出，“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”，很多人有一個(gè)誤讀，認(rèn)為就是要讓更多人擁有資產(chǎn)，尤其是住房資產(chǎn)。近年來(lái)國(guó)內(nèi)理論界有不少人推崇美國(guó)學(xué)者謝若登所提出的“資產(chǎn)型社會(huì)政策”理論，并多少影響到執(zhí)政黨社會(huì)治理理念和政府決策。但不少人把資產(chǎn)型社會(huì)政策理論簡(jiǎn)單地理解為以資產(chǎn)保障來(lái)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的收入保障，則具有迷惑性，也有很大的危險(xiǎn)性。
要不要鼓勵(lì)居民擁有自己的住房，這是住房模式上英美自由資本主義與歐洲大陸福利主義的一個(gè)根本區(qū)別點(diǎn)。
英美住房自有率多在68%左右;歐洲大陸國(guó)家如德國(guó)、法國(guó)、瑞士和北歐，住房自有率則只有30%～50%。但相對(duì)應(yīng)的是，英美實(shí)行低福利，歐洲大陸實(shí)行高福利。道理很簡(jiǎn)單，如瑞典學(xué)者凱梅尼曾指出的，高住房自有率與“福利國(guó)家”是具有替代性的制度安排。當(dāng)一個(gè)國(guó)家把公共財(cái)政資源過(guò)多投入到對(duì)自有住房的扶持政策上，必然減少對(duì)其他福利的支持。
有研究發(fā)現(xiàn)，與其他收入形式相比，城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入分布的基尼系數(shù)是最高的，而且近年來(lái)對(duì)總收入差距的貢獻(xiàn)也在迅速擴(kuò)大。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，財(cái)富的兩極分化也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收入的分化情況。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，從縮小貧富差距和實(shí)現(xiàn)“共同富裕”角度出發(fā)，還是應(yīng)該鼓勵(lì)勞動(dòng)所得為居民收入主要來(lái)源。
此次中共十八大報(bào)告對(duì)居民財(cái)產(chǎn)性收入的提法修改為，“多渠道增加居民財(cái)產(chǎn)性收入”，這應(yīng)該是有深意的。首先不鼓勵(lì)居民把資產(chǎn)過(guò)度集中在住房上，其次要廣開(kāi)渠道，增加居民其他方面投資途徑，分散資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。抑制住房過(guò)度資產(chǎn)化，主要從稅收制度入手。如通過(guò)實(shí)施房產(chǎn)稅，增加囤積成本，并使住房資產(chǎn)增值有相當(dāng)部分“歸公”。公共投資帶來(lái)的土地增值收益理應(yīng)多數(shù)轉(zhuǎn)換為公共資財(cái)，再投入為公共服務(wù);其次通過(guò)調(diào)整交易環(huán)節(jié)的稅收，降低住房的可投資性。
第二，既會(huì)加緊頂層設(shè)計(jì)，也會(huì)更多鼓勵(lì)地方自主創(chuàng)新和因地制宜。
住房模式需要有框架性頂層設(shè)計(jì)。但頂層設(shè)計(jì)不可能完全來(lái)自本本理論，更多會(huì)來(lái)自基層好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與升華。
從歷史上看，住房公積金、住房合作社，乃至近年來(lái)政府非常看重的公共租賃房制度，都是地方根據(jù)自身情況自主創(chuàng)新出來(lái)的，在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)，效果良好的才上升到一個(gè)地區(qū)乃至全國(guó)的住房制度。
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·科學(xué)院發(fā)布 2013年中國(guó)經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)與展望報(bào)告
