易憲容：當(dāng)前中國(guó)保障性住房政策困惑與不足

2012-10-09 來源：易憲容的博客編輯：木木

　　可以說，最近中央政府對(duì)保障性住房的關(guān)注是無以復(fù)加了。國(guó)務(wù)院總理溫家寶8月31日在天津考察保障房建設(shè)時(shí)強(qiáng)調(diào)，衡量安居工程進(jìn)展好壞、水平高低，不能只看開工數(shù)，也不能只看竣工數(shù)，而要看是否及時(shí)投入市場(chǎng)，解決群眾的迫切需求，質(zhì)量和服務(wù)群眾是否滿意。也就是說，保障性住房的建設(shè)不僅關(guān)系到民眾基本生活，而且也關(guān)系中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定。

易憲容

　　我們可以看到，從2009年起，國(guó)內(nèi)保障性住房體系建設(shè)就開始啟動(dòng)。已有數(shù)據(jù)表示，2009年至2011年底，全國(guó)共開工建設(shè)城鎮(zhèn)保障房2100多萬套，基本建成1100萬套。保障性住房覆蓋面從2008年不足4%提高到11%。而且從“十二五”規(guī)劃也可以看到，在此期間將新建保障性住房3600萬套，到2015年前，讓2.18億個(gè)城市家庭中的近五分之一，住上有政府補(bǔ)貼的住房。這個(gè)計(jì)劃看上去是很宏偉、很民生，應(yīng)該是解決當(dāng)前中國(guó)住房市場(chǎng)矛盾問題的好思路。不過，由于理論與政策準(zhǔn)備過于倉促，國(guó)內(nèi)保障性住房建設(shè)啟動(dòng)這樣短的時(shí)間，所面臨的困惑與問題卻是不少。無論是溫總理強(qiáng)調(diào)的保障性住房及時(shí)入市還是李克強(qiáng)副總理所強(qiáng)調(diào)分配公平原則，都透露相應(yīng)的信息。

　　對(duì)于當(dāng)前國(guó)內(nèi)保障性住房體系，從2009年以來，政府就下了決心，也有不少規(guī)劃，并通過責(zé)任制讓各地政府在落實(shí)建造。但是，由于對(duì)建立起科學(xué)規(guī)范的保障性住房體系沒有理論上與政策上的準(zhǔn)備，更沒有通過公共決策的方式來建立起現(xiàn)代保障性住房體系法律框架，從而使得在大造保障性住房其問題最終被暴露出來了。對(duì)于這些問題，我們可以從以下幾個(gè)角度來理解。

　　首先，從世界的經(jīng)驗(yàn)來看，現(xiàn)代保障性住房有狹義與廣義之分，如果不能把保障性住房的含義清楚界定，并用制度把這種含義來固化，那么要建立起公平公正的保障性住房體系就無從何談起。一般來說，保障性住房的廣義性主要是指在現(xiàn)代文明社會(huì)，政府都有責(zé)任來保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)。居住權(quán)是天賦人權(quán)。要保證每一個(gè)居民的居住天賦人權(quán)，各個(gè)國(guó)家所采取的方式不同。有計(jì)劃分配的方式，也有市場(chǎng)運(yùn)作的方式，更有計(jì)劃與市場(chǎng)兩者綜合使用的方式。

　　但中國(guó)作為一個(gè)大國(guó)，作為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，要保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)，同樣也得通過市場(chǎng)方式來解決。盡管1998年中國(guó)住房制度大改革之后，開始是采取市場(chǎng)與計(jì)劃相結(jié)合的方式，但最終也得走向市場(chǎng)方式這條路上來。那么，采取市場(chǎng)的方式是什么意思?就是指多數(shù)居民的住房得通過市場(chǎng)交易的方式來解決。為了保證這一點(diǎn)，政府就得以此為宗旨出臺(tái)政策來保證每一個(gè)居民的基本居住權(quán)。比如把住房市場(chǎng)規(guī)定為一個(gè)消費(fèi)者的市場(chǎng)，而不是賺錢炒作的工具。同時(shí)，對(duì)于個(gè)住房的消費(fèi)市場(chǎng)來說，政府還得在信貸、稅收等方面優(yōu)惠幫助居民進(jìn)入市場(chǎng)。比如，對(duì)消費(fèi)性住房購(gòu)買的稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、利率補(bǔ)貼等。至于收入特別低或無收入者，政府則要提供給他們的基本居住條件。這就是保障性住房的廣義方面。

　　至于保障住房的狹義方面，就是指對(duì)社會(huì)上最低收入者或無收入者，如何通過政府建立廉租房等方式來保證他們的住房問題。在歐美國(guó)家狹義的保障性住房所占的比重不會(huì)超過10%。因?yàn)�，狹義保障性住房占的比重過高，或是政府沒有過大的財(cái)政能力做到這點(diǎn)，或是犧牲居民的基本住房福利條件。比如香港，盡管其人口只有700萬，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)及政府財(cái)政穩(wěn)健，但是由于保障性住房占比重過高，香港政府花了60-70年時(shí)間，所建造的公屋居民都不好(一般的香港居民居住條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上深圳居民了)，甚至當(dāng)前還有近20萬人處于十分惡劣的居住條件下。如果一個(gè)國(guó)家人口過多、政府財(cái)政力量有限等希望在短期內(nèi)來解決居民的基本條件是根本不可能的。這就是為何狹義的保障性住房范圍不可過大的原因所在。

　　當(dāng)前中國(guó)的住房保障體系，既不是廣義的界定，也不是狹義上的安排，而是狹義上的過度擴(kuò)展。由于建造保障性住房涉及到土地征收、財(cái)政資金撥付、住房生產(chǎn)程序、保障性住房分配及住房服務(wù)體系確立等問題，如果保障性住房的意義不清楚，那么在保障性住房運(yùn)作過程中就會(huì)遇到許多無法解決的困難與問題。

　　其次，當(dāng)前大造保障性住房更多的出于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與穩(wěn)定房?jī)r(jià)的工具性考慮。也就是說，大造保障性住房不僅是一項(xiàng)民生工程，可解決更多的中低收民眾住房問題，而且可以填補(bǔ)商品房調(diào)整可能造成對(duì)GDP增長(zhǎng)及關(guān)聯(lián)行業(yè)需求所造成的影響與沖擊。因?yàn)�，就�?dāng)前中國(guó)住房市場(chǎng)來說，遏制住房投機(jī)投資，擠出房地產(chǎn)泡沫已經(jīng)成為中央決策層的共識(shí)。但中央也肯定看到，當(dāng)房地產(chǎn)泡沫全面擠出時(shí)，不僅會(huì)影響房地產(chǎn)的投資與銷售，而且會(huì)影響房地產(chǎn)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)并導(dǎo)致這些行業(yè)產(chǎn)能過剩。而大造保障性住房不僅對(duì)遏制高房?jī)r(jià)有作用，而且可以消化擠出房地產(chǎn)泡沫之后過剩產(chǎn)能。正因?yàn)榇笤毂Ｕ闲宰》烤哂羞@樣的工具性，也必然把生產(chǎn)保障性住房的計(jì)劃層層計(jì)劃分解生產(chǎn)，而不針對(duì)各地情況靈活安排。在這種情況下，也容易造成一些地方生產(chǎn)保障性住房無效性。

　　再次，由于建立保障性住房體系的法律安排上準(zhǔn)備不充分，這使得建造的保障性住房如何分配、這些分配規(guī)則又是由誰來制定等問題無法解決�？梢哉f，由于保障性住房體系沒有建立公平公正的住房分配體系。多數(shù)地方建造的保障住房成了民從怨聲載道及社會(huì)矛盾與沖突的根源。

　　我們可以看到，除了上海、重慶等幾個(gè)城市在保障性住房分配做得比較好之外，保障性住房分配不公各地可見。比如最近發(fā)生的福建廈門(該地曾是保障性住房分配較為公平的城市，但后來隨著保障性住房越來越來緊張，政府對(duì)分配干預(yù)加上)，海南�？�、湖北武漢、首都北京、河南項(xiàng)城等大中城市均暴露出保障房分配不公的現(xiàn)象，尤其以保障房公務(wù)員連號(hào)、娃娃申請(qǐng)保障房、經(jīng)適房搖號(hào)6連號(hào)等亂象層出不窮。

　　可以說，當(dāng)前國(guó)內(nèi)保障性住房分配不公，不僅有沒有出臺(tái)制度性規(guī)則問題，更有政府對(duì)保障性住房分配參與與干預(yù)過多的問題，也有在高房?jī)r(jià)下保障性住房可以成為住房投機(jī)炒作者賺的工具。可以說，如果保障性住房是一種謀利的工具，而且有人預(yù)期可謀大利的工具，那么對(duì)保障性住房干預(yù)過深的權(quán)力豈能袖手旁觀?這些權(quán)力都會(huì)千方百計(jì)地分配占用更多的保障性住房。在這種情況下，本來是相當(dāng)分配不公平的保障性住房更是會(huì)火上澆油，使保障性住房的分配不公推到極致�？梢哉f，只要保障性住房是有利可圖，是可賺線的工具，那么對(duì)保障性住房嚴(yán)重干預(yù)的權(quán)力一定會(huì)過多謀取利益而讓保障性住房分配更為分配不公。

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