華生：中國(guó)住宅用地供中的給演變和困境

2011-07-09 來(lái)源：華生博客編輯：狄海霞

　　中國(guó)的土地制度從總體上說(shuō)實(shí)行的是城市土地國(guó)有制和農(nóng)村土地集體所有制。城市土地國(guó)有化的線索比較簡(jiǎn)單。農(nóng)村土地的集體所有制則經(jīng)過(guò)比較復(fù)雜的演變。從1950年代初土地改革后，土地實(shí)行耕者有其田的小農(nóng)私有，經(jīng)過(guò)合作化特別是1958年的人民公社運(yùn)動(dòng)又被完全集體化，其后穩(wěn)定在所謂隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有這樣含義模糊的集體所有制上，但所有權(quán)的定義和改變又幾乎完全掌控在國(guó)家即政府手中，作為名義所有者的三級(jí)集體(公社現(xiàn)為鄉(xiāng)、大隊(duì)現(xiàn)為村，小隊(duì)即生產(chǎn)組)包括農(nóng)民自身并沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，所以實(shí)際上也有準(zhǔn)國(guó)有的性質(zhì)。

　　在這個(gè)大背景下，農(nóng)民住宅用地又稱為宅基地的供給長(zhǎng)期是由政府法規(guī)條文決定，又多少受到一定習(xí)俗的影響。按《土地管理法》要求，各地省市政府都有根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谕恋刭Y源狀況對(duì)每戶農(nóng)民宅基地面積的基本規(guī)定。農(nóng)戶家庭一般是兒子成人后可以因分家立戶申請(qǐng)一塊新的宅基地。由于人口變化、繼承和外出打工等種種原因，各戶的宅基地面積也并不均等。

　　按照中央的要求，各地一般規(guī)定，新立戶家庭的宅基地應(yīng)首先在現(xiàn)有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解決。但又留下口子說(shuō)，實(shí)在無(wú)法解決占用耕地的，需交耕地占用費(fèi)，也就是說(shuō)如果交了占用費(fèi)也可使用耕地。在相當(dāng)多的農(nóng)村，農(nóng)民宅基地并未確權(quán)，更沒(méi)有頒證。由于過(guò)去農(nóng)民一般經(jīng)濟(jì)條件薄弱，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)民建房的規(guī)格、規(guī)模沒(méi)有要求或約束寬松，絕大多數(shù)地方也沒(méi)有辦理和發(fā)放房產(chǎn)證。這樣，隨著這些年城市化的快速發(fā)展和大量農(nóng)民外出務(wù)工，造成宅基地和住房閑置，形成潛在的巨大商機(jī)，也為農(nóng)村特別是城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村住宅用地的野蠻生長(zhǎng)提供了肥沃土壤。

　　農(nóng)村宅基地興修非自住房的情況主要有這樣兩種。一是許多城郊和外來(lái)務(wù)工人群集中地的農(nóng)民，利用宅基地甚至承包農(nóng)地，蓋起了多層住宅，出租出售經(jīng)營(yíng)。由于商業(yè)利益和相互攀比，很多地方紛紛興建多層乃至10多層的樓房和綜合吃、住、商的建筑物。一方面經(jīng)營(yíng)出租牟利，一方面作為要求補(bǔ)償?shù)膬r(jià)碼。在眾多城邊村、城中村，農(nóng)民自建的違規(guī)建筑群接踵摩肩，安全、環(huán)境乃至治安及其惡劣。一部分出售給城市居民和外來(lái)人口的宅基地，由購(gòu)買者翻建、自建，

　　許多已成為氣候甚或形成特色(如一些地方的畫家村，地震災(zāi)區(qū)重建利用特殊政策吸引城市居民或資本下鄉(xiāng)聯(lián)建合建)。二是眾多城郊農(nóng)村集體也利用農(nóng)村建設(shè)用地、未利用地乃至農(nóng)地，建造住宅或別墅區(qū)出售，被稱為小產(chǎn)權(quán)房，規(guī)模巨大，法不責(zé)眾。和城郊農(nóng)民為自己索取更大補(bǔ)償?shù)倪`建房一樣，因利益太大，雖然政府三令五申，但令不行禁不止，違建、搶建層出不窮、越演越烈。由于量大面廣，對(duì)農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)民違建，政府雖不予承認(rèn)和竭力封堵其發(fā)展，但對(duì)已建者往往采取默認(rèn)態(tài)度。學(xué)界也有很大呼聲讓其合法化。但合法化是中國(guó)從今就放棄用途和規(guī)劃控制，允許農(nóng)民可以自行開發(fā)土地，轉(zhuǎn)變用途，還是來(lái)一個(gè)新一輪的“過(guò)去承認(rèn)，今后不許”的舊游戲，并沒(méi)有人能給出回答。

　　目前政府事實(shí)上是采取鴕鳥政策，撐死膽大的，餓死膽小的，混著往下走。這樣，一方面，在遠(yuǎn)郊開發(fā)區(qū)和位于農(nóng)村的國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)區(qū)，地方政府以廉價(jià)征收缺乏話語(yǔ)權(quán)和抗?fàn)幜Φ霓r(nóng)民土地，造成部分農(nóng)民生計(jì)無(wú)著甚或流離失所;另一方面，一些熱點(diǎn)城市城中村和近郊征用土地的補(bǔ)償已達(dá)一個(gè)家庭幾千萬(wàn)乃至幾億元的巨額，還由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)了眾多群體性事件。這一方面推動(dòng)了貧富差距和社會(huì)不公平的擴(kuò)大，一方面推動(dòng)城市化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本急劇飆升。

　　所謂房?jī)r(jià)上漲其實(shí)漲的從來(lái)不是房子。因?yàn)榉课輳慕ǔ赡翘炱鹁驮诓粩噘H值，真正上漲的是土地價(jià)格。因此，城市住房供給的本質(zhì)是土地問(wèn)題。只要有了土地，住宅就可以象其它普通商品一樣，源源不斷地再生產(chǎn)出來(lái)。

　　城市化主要是農(nóng)村人口進(jìn)城及中小城鎮(zhèn)人口向大城市遷移的過(guò)程，這種流動(dòng)會(huì)造成居住用地的集約使用，因而并不會(huì)造成土地缺口或壓力。我國(guó)普通住宅供求的失衡不是真實(shí)的土地或住宅建設(shè)能力的瓶頸，而是制度瓶頸。

　　我國(guó)現(xiàn)行的土地招拍掛制度本來(lái)是遏制腐敗、制止開發(fā)土地分配不公的積極舉措，但造成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴及與開發(fā)商的利益依存。更重要的是，地方政府成為一手低價(jià)征地、一手高價(jià)賣地的生意人，在當(dāng)今世界絕無(wú)僅有，使政府喪失了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的中立性和公信力，既是我國(guó)近年來(lái)以地方政府為主導(dǎo)的違法用地案件越演越烈的主要原因，也是貧富差距急劇擴(kuò)大的重要推手。因此，廢止土地財(cái)政，回到稅收財(cái)政是理順房地產(chǎn)市場(chǎng)的起點(diǎn)。

（責(zé)任編輯：0352房網(wǎng)）