土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先保障農(nóng)民權(quán)益從制度對(duì)其支持保障
2013-12-04 來(lái)源：0352房網(wǎng) 編輯：張曉波
摘要：“比賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利更重要的，是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源均衡配置。”12月1日，國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員楊禹做客齊魯大講壇，全面解讀十八屆三中全會(huì)關(guān)于三農(nóng)問(wèn)題的新舉措。“致力于建立一個(gè)保障環(huán)境，比讓農(nóng)民盡快把宅基地流轉(zhuǎn)出去要更加重要。”
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是中國(guó)當(dāng)前特殊的國(guó)情和特殊的土地產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)物。一方面，不少地區(qū)的人地矛盾空前緊張，“農(nóng)地細(xì)碎分割，經(jīng)營(yíng)規(guī)模太小，造成生產(chǎn)效率之低落”;另一方面，不少地區(qū)卻出現(xiàn)了耕地的大量拋荒棄耕，農(nóng)民對(duì)土地投入的積極性明顯下降。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先保障農(nóng)民權(quán)益，不但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村延伸的必然要求，還是進(jìn)一步充實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必然選擇。而且，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度作為新鮮事物，很有必要借鑒國(guó)內(nèi)外一些做法，并從制度上給予支持和保障。
如，美國(guó)的農(nóng)地實(shí)行農(nóng)場(chǎng)主私有制。土地轉(zhuǎn)讓的主要方式是租佃，擁有土地而不經(jīng)營(yíng)的人自找使用者出租，或通過(guò)中介出租，采用固定地租和分成地租，價(jià)格由交易雙方協(xié)議確定。土地所有者在土地轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、繼承等各方面都具備不受干擾和侵犯的權(quán)利。日本《農(nóng)地法》突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)為中心內(nèi)容，鼓勵(lì)土地的租借和流轉(zhuǎn)。我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)自1990年開(kāi)始辦理“輔導(dǎo)農(nóng)漁民轉(zhuǎn)業(yè)第二專長(zhǎng)訓(xùn)練計(jì)劃”，通過(guò)各公共職訓(xùn)機(jī)構(gòu)和職業(yè)學(xué)校舉辦各種訓(xùn)練班，幫助轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)民掌握一技之長(zhǎng)。
土地流轉(zhuǎn)，一是推動(dòng)了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高了土地利用率和產(chǎn)出率;二是帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益;三是有利于農(nóng)科技術(shù)推廣;四是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的形成和發(fā)展;五是促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。
當(dāng)然，我們?cè)诳吹睫r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的良好社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，更應(yīng)該關(guān)注它存在的問(wèn)題，因?yàn)橹挥姓页鰡?wèn)題、分析問(wèn)題并對(duì)癥下藥解決問(wèn)題，這種良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益才能得到更好的發(fā)揮。
如，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被作為例外受到了嚴(yán)格的限制�！锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》中第55條第2款規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。”可見(jiàn)，土地流轉(zhuǎn)受讓主體身份的限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，從而土地承包權(quán)無(wú)法按照市場(chǎng)方式自由轉(zhuǎn)讓，對(duì)土地資源的合理配置制造了障礙。
正如楊禹所言，“讓更多的資源由市場(chǎng)來(lái)配置，而不是由權(quán)力來(lái)配置。”轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和租賃，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：(一)平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);(二)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(三)流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限;(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力;(五)在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
土地流轉(zhuǎn)應(yīng)先保障農(nóng)民權(quán)益應(yīng)成“鐵律”。改革的最大難題是農(nóng)民流動(dòng)過(guò)程中怎么明確自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果農(nóng)民選擇流動(dòng)，他在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利可以跟他在城里可能獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)利做平等置換，“這才是一個(gè)更大范圍內(nèi)的改革路徑”�！掇r(nóng)村土地承包法》應(yīng)當(dāng)貫穿于整個(gè)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)，一旦違反了這些原則必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。同時(shí)，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)保障服務(wù)。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地就是一切生活的保障，失去土地就意味著失去安身立命的基礎(chǔ)，因此在土地流轉(zhuǎn)中，很有必要探索建立“風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度”，以避免農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)。
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