加快以市場化為導(dǎo)向 推動(dòng)土地征收制度改革
2013-10-29 來源：0352房網(wǎng) 編輯：張曉波
摘要：現(xiàn)行的土地征收制度是政府利用征地權(quán)全面壟斷了農(nóng)地非農(nóng)化過程，這種制度存在政府征地范圍超越了公共利益限制、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、農(nóng)村土地所有權(quán)主體不明、政府對集體土地產(chǎn)權(quán)限制等系列缺陷，已經(jīng)越來越不適應(yīng)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，亟待改革。為此，必須正確處理好政府與市場的關(guān)系，把政府該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，徹底打破政府對土地一級市場的壟斷，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，真正發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。
將政府征地范圍嚴(yán)格限制在公共利益之內(nèi)。改革土地征收制度，首先就是要厘清政府與市場的關(guān)系，具體來看，就是要嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不同性質(zhì)的用地。正是因?yàn)檎c市場的邊界不清，造成了政府濫用征地權(quán)，侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。而將政府征地范圍嚴(yán)格限制在公共利益之內(nèi)，就是在政府與市場之間劃出一道邊界，政府取得土地必須是為了公共目的，讓市場機(jī)制配置經(jīng)營性用地。
超出公共利益的范圍進(jìn)行征地，原因之一是法律沒有界定清楚公共利益的范圍。公共利益限定不足為政府濫用土地征用權(quán)創(chuàng)造了條件，導(dǎo)致國家土地征收行為缺乏規(guī)范。為了解決公共利益在法律上難以準(zhǔn)確界定的情況，要出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判為非公共利益，這類用地不得通過征收獲得;嚴(yán)格限制政府的征地權(quán)，逐步收縮征地規(guī)模;對于以盈利為目的的經(jīng)營性用地，政府不得征用;要嚴(yán)禁將農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍。
按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行征地補(bǔ)償。在將政府的征地權(quán)嚴(yán)格限制在公共利益以后，接下來就是要改變現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)不合理的格局。土地征用補(bǔ)償改革不僅僅只是提高征地標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是需要完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要在確認(rèn)農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，確立以市場價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機(jī)制是實(shí)現(xiàn)其有效配置的基本途徑。按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，可以對于地方政府構(gòu)成財(cái)政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強(qiáng)制低價(jià)征地、高價(jià)售地和亂征濫用土地的不合理行為。只有按照市場價(jià)格進(jìn)行征地補(bǔ)償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。
就土地征地補(bǔ)償機(jī)制而言，第一，要改變目前土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)單方面決定的做法，征地補(bǔ)償方案應(yīng)由政府和被征地的農(nóng)民雙方平等協(xié)商確定;第二，嚴(yán)格實(shí)行征地公告、征地補(bǔ)償安置方案公告以及征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫取Ｍㄟ^召開聽證會(huì)，實(shí)行陽光操作，確保被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán);第三，加強(qiáng)對征地補(bǔ)償安置經(jīng)費(fèi)分配和使用的監(jiān)督，確保�？顚Ｓ�。
積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的有效途徑。對于非公共利益性質(zhì)的土地征收，應(yīng)該將錯(cuò)裝在政府上的手換成市場的手，打破政府對土地一級市場的壟斷，積極探索農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的有效途徑。
第一，要明確集體所有權(quán)就是每個(gè)社區(qū)成員的成員權(quán)，杜絕集體經(jīng)濟(jì)組織以產(chǎn)權(quán)規(guī)定的模糊性來侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。清楚的產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的前提，要讓集體所有土地進(jìn)入市場交易，必須厘清集體所有權(quán)的主體。目前集體土地所有權(quán)的主體基本上是虛置的，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊不清。我國農(nóng)村早已卷入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化的大潮，土地資源的流動(dòng)、轉(zhuǎn)讓和重組，其勢不可擋，差別只是在重新界定權(quán)利基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)讓，還是在侵權(quán)混戰(zhàn)中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓。為此，政府應(yīng)著力提供保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的制度性基礎(chǔ)設(shè)施，包括頒發(fā)有物權(quán)含義的土地長期使用權(quán)證，進(jìn)行土地的確權(quán)登記，土地流轉(zhuǎn)的信息登記等。
第二，在集體產(chǎn)權(quán)主體清晰的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快推進(jìn)集體所有制土地物權(quán)化，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。由于現(xiàn)行的土地制度是國有土地和集體所有土地的二元土地制度，而集體土地在非農(nóng)化過程中不具有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)利，這已經(jīng)成為對集體所有土地的一種法律歧視。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，取消對集體所有制土地的不合理限制，消除法律歧視，確立集體所有制土地使用權(quán)的完整物權(quán)屬性，允許集體所有制土地以多種形式進(jìn)入市場，真正享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán);從法律上規(guī)范國有土地和農(nóng)村集體土地為平等的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的土地市場，發(fā)揮市場機(jī)制配置土地資源的基礎(chǔ)作用;政府及相關(guān)部門應(yīng)盡快制定和完善政策、修改法律法規(guī)。
第三，轉(zhuǎn)變政府在土地資源配置中的角色，由土地管理權(quán)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)向以保護(hù)土地的產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)。改變當(dāng)前政府既是“運(yùn)動(dòng)員”，又是“裁判員”的雙重身份，讓政府最終退出直接經(jīng)營活動(dòng)，做好“裁判員”的角色。政府在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中應(yīng)該減少對市場的微觀干預(yù)，通過宏觀調(diào)控保證市場機(jī)制對土地資源配置的基礎(chǔ)性作用。政府宏觀調(diào)控管理層面主要是通過對土地利用的總體規(guī)劃，及時(shí)發(fā)布市場信息以及加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督等方面發(fā)揮作用;可以通過土地財(cái)產(chǎn)稅改革，讓政府從土地用途轉(zhuǎn)換和土地交易中獲得稅收，保證地方政府永續(xù)的收入來源。
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