從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，保障房制度覆蓋建設(shè)、分配、退出與管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，其平穩(wěn)運(yùn)行往往需要數(shù)十年的試錯(cuò)與矯正過(guò)程。當(dāng)前中國(guó)正處于保障房大規(guī)模建設(shè)啟動(dòng)的初期階段，需要預(yù)警性地參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)進(jìn)行保障房制度的設(shè)立、糾錯(cuò)與改進(jìn)。

　　社會(huì)保障體系的定位決定了保障性住房應(yīng)該具有兩個(gè)核心特征：一是基本住房，即指滿足現(xiàn)代生活需要、符合安全衛(wèi)生便利要求的最低居住標(biāo)準(zhǔn)的住房，即以滿足社會(huì)基本的、最低標(biāo)準(zhǔn)的住房需求，也是所謂的“人人有房住，而不是人人有住房”;二是政府救助，即政府通過(guò)經(jīng)濟(jì)和金融政策扶持、貨幣形式補(bǔ)貼或者直接組織新建住房，對(duì)依靠自身努力難以解決住房困難的中低、低收入及最低收入家庭提供基本住房的相關(guān)制度性安排。這應(yīng)該成為中國(guó)保障房政策體系構(gòu)建的基本出發(fā)點(diǎn)。

　　對(duì)于已經(jīng)建成的存量公房(通常為針對(duì)低收入家庭的租賃住房)，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都面臨三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：維修、管理和產(chǎn)權(quán)處置。

　　1.維修。對(duì)于公房存量規(guī)模較大的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)短期內(nèi)必須解決的棘手問(wèn)題。與之相關(guān)的維修活動(dòng)表現(xiàn)為三個(gè)方面：其一是修復(fù)房屋，使居住條件回歸正常水平和原有狀態(tài);其二是改善，使之跟上社會(huì)平均住房條件提升之后的變化，即避免公房住戶居住條件和環(huán)境與社會(huì)平均水平差距擴(kuò)大;其三是如果住房質(zhì)量已惡化到維修成本大于收益的邊界，則不得不翻建。

　　2.管理。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期、挑戰(zhàn)較大的工作，主要包括房屋運(yùn)營(yíng)、住戶選擇、租金收取、退出管理，及對(duì)管道、水電系統(tǒng)、垃圾處理等例行事務(wù)檢查和維護(hù)。有效管理和維護(hù)的終極目標(biāo)是保持物業(yè)的資產(chǎn)屬性，即使之能夠以市場(chǎng)價(jià)格升值并產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，如果不能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，則公房運(yùn)營(yíng)難以持久。

　　3.產(chǎn)權(quán)處置。誰(shuí)最終擁有物業(yè)產(chǎn)權(quán)從根本上應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)政策界定，它取決于政府的目標(biāo)和定位，即政府希望個(gè)人、社區(qū)、盈利性和非盈利性組織各自承擔(dān)什么樣的角色，或者希望建立一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一租賃市場(chǎng)，還是一個(gè)區(qū)域性市場(chǎng)。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府直接擁有產(chǎn)權(quán)所產(chǎn)生的最大問(wèn)題是財(cái)政的不可持續(xù)性，最終的處置辦法往往是政府把部分產(chǎn)權(quán)出售給住戶、盈利性或非盈利性組織和開(kāi)發(fā)商，但通常會(huì)把另一部分產(chǎn)權(quán)始終控制在政府手中，以保證持續(xù)持有一定規(guī)模的公房存量。

　　針對(duì)低收入家庭的住房提供方式通常存在兩個(gè)取舍關(guān)系，即政府應(yīng)該側(cè)重于“供給端”還是側(cè)重于“需求端”提供財(cái)政、金融和稅收支持政策，兩者的核心區(qū)別在于：供給端補(bǔ)貼考察的依據(jù)是初始公房存量缺口是否足以覆蓋符合條件的低收入家庭;需求端補(bǔ)貼考察的依據(jù)則是低收入家庭的住房可承擔(dān)能力，即當(dāng)存量缺口基本彌合以后，直接將財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放給住戶，由其自由選擇政府選定的、一定區(qū)域的住房項(xiàng)目，或者直接由其到私人租賃市場(chǎng)選擇。

　　在此條件下，國(guó)際普遍的政府財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是基于住戶收入的一定比例與市場(chǎng)平均租金之間的差額提供(例如，住戶月收入為2000元，比例設(shè)定為30%，市場(chǎng)平均租金為1000元，則政府的補(bǔ)貼額為1000-2000﹡30%=400元)。

　　按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，供給端與需求端補(bǔ)貼的邊界通常是：1.在工業(yè)化與城市化的初始階段，住房存量缺口較大，即便是“住有所居”的最低標(biāo)準(zhǔn)也難以滿足，這個(gè)階段主要以供給端補(bǔ)貼，由財(cái)政出資大規(guī)模新建為主，英國(guó)工業(yè)化初期、美國(guó)“大蕭條”時(shí)期及日本戰(zhàn)后均是如此。

　　隨著住房存量增加，供需缺口逐步消失，如城市家庭和住房套數(shù)比例達(dá)到1的邊界，且城市化率達(dá)到一定水平之后，則轉(zhuǎn)向以需求端補(bǔ)貼為主，具體的方式通常是：一是直接對(duì)低收入家庭發(fā)放租房券，或者給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼(美國(guó)在上個(gè)世紀(jì)六七十年代的做法);二是以原有公房折舊率由政府出資購(gòu)買(mǎi)私房以補(bǔ)充公房，即由補(bǔ)貼新建轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼購(gòu)買(mǎi)，保持公房存量平衡(日本上個(gè)世紀(jì)九十年代之后的做法)。

　　結(jié)合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)正處于保障房大規(guī)模建設(shè)啟動(dòng)的初期階段，需要明確保障房制度運(yùn)行的基本框架，這通常涉及四個(gè)問(wèn)題：

　　1.為何而建，這是一個(gè)需不需要的問(wèn)題，任何國(guó)家無(wú)論處于什么樣的發(fā)展階段，均需要為低收入家庭提供最基本的住房保障，這是一項(xiàng)政府責(zé)任，因此這與商品房市場(chǎng)的房?jī)r(jià)高低沒(méi)有關(guān)系，建與不建的選擇也不應(yīng)取決于商品房調(diào)控的需求。

　　2.為誰(shuí)而建，確定保障房覆蓋的范圍，只有確定需求邊界，才能評(píng)估供給缺口，并由此確定新建的規(guī)模，這需要對(duì)城市家庭的收入情況、現(xiàn)有住房條件、存量住房結(jié)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)查摸底，以形成初始的決策信息。#p#副標(biāo)題#e#

　　3.如何建，這是一個(gè)資金匹配問(wèn)題，即資金來(lái)源(負(fù)債)和資金使用(資產(chǎn))期限不匹配，雖然用于出租的公房是一項(xiàng)資產(chǎn)，其收益的現(xiàn)金流表現(xiàn)在長(zhǎng)期，當(dāng)期僅以租金或資產(chǎn)折現(xiàn)的形式體現(xiàn)，而開(kāi)發(fā)過(guò)程的負(fù)債結(jié)構(gòu)通常是一次性支出。因此，平衡公共項(xiàng)目的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)的配比關(guān)系是這里的重點(diǎn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)在于債券融資或資產(chǎn)證券化。

　　4.建后管理，即需要從政府層面解決產(chǎn)權(quán)歸誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)維修、誰(shuí)來(lái)管理的問(wèn)題，從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，在大規(guī)模建設(shè)基本完成之后，這應(yīng)該是最難處理的一個(gè)問(wèn)題。

　　綜合而言，不同國(guó)家針對(duì)低收入家庭的保障房制度通常是一個(gè)不斷摸索、不斷試錯(cuò)與矯正的過(guò)程，從不同國(guó)家的試錯(cuò)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，最為關(guān)鍵的第一步是合理界定政策的初始條件，這會(huì)在很大程度避免后續(xù)矯正的難度。