中國的土地制度從總體上說實行的是城市土地國有制和農(nóng)村土地集體所有制。城市土地國有化的線索比較簡單。農(nóng)村土地的集體所有制則經(jīng)過比較復(fù)雜的演變。從1950年代初土地改革后，土地實行耕者有其田的小農(nóng)私有，經(jīng)過合作化特別是1958年的人民公社運動又被完全集體化，其后穩(wěn)定在所謂隊為基礎(chǔ)、三級所有這樣含義模糊的集體所有制上，但所有權(quán)的定義和改變又幾乎完全掌控在國家即政府手中，作為名義所有者的三級集體(公社現(xiàn)為鄉(xiāng)、大隊現(xiàn)為村，小隊即生產(chǎn)組)包括農(nóng)民自身并沒有多少發(fā)言權(quán)，所以實際上也有準國有的性質(zhì)。

　　在這個大背景下，農(nóng)民住宅用地又稱為宅基地的供給長期是由政府法規(guī)條文決定，又多少受到一定習(xí)俗的影響。按《土地管理法》要求，各地省市政府都有根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谕恋刭Y源狀況對每戶農(nóng)民宅基地面積的基本規(guī)定。農(nóng)戶家庭一般是兒子成人后可以因分家立戶申請一塊新的宅基地。由于人口變化、繼承和外出打工等種種原因，各戶的宅基地面積也并不均等。

　　按照中央的要求，各地一般規(guī)定，新立戶家庭的宅基地應(yīng)首先在現(xiàn)有存量宅基地和荒地、坡地等非利用地中解決。但又留下口子說，實在無法解決占用耕地的，需交耕地占用費，也就是說如果交了占用費也可使用耕地。在相當(dāng)多的農(nóng)村，農(nóng)民宅基地并未確權(quán)，更沒有頒證。由于過去農(nóng)民一般經(jīng)濟條件薄弱，長期以來對農(nóng)民建房的規(guī)格、規(guī)模沒有要求或約束寬松，絕大多數(shù)地方也沒有辦理和發(fā)放房產(chǎn)證。這樣，隨著這些年城市化的快速發(fā)展和大量農(nóng)民外出務(wù)工，造成宅基地和住房閑置，形成潛在的巨大商機，也為農(nóng)村特別是城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村住宅用地的野蠻生長提供了肥沃土壤。

　　農(nóng)村宅基地興修非自住房的情況主要有這樣兩種。一是許多城郊和外來務(wù)工人群集中地的農(nóng)民，利用宅基地甚至承包農(nóng)地，蓋起了多層住宅，出租出售經(jīng)營。由于商業(yè)利益和相互攀比，很多地方紛紛興建多層乃至10多層的樓房和綜合吃、住、商的建筑物。一方面經(jīng)營出租牟利，一方面作為要求補償?shù)膬r碼。在眾多城邊村、城中村，農(nóng)民自建的違規(guī)建筑群接踵摩肩，安全、環(huán)境乃至治安及其惡劣。一部分出售給城市居民和外來人口的宅基地，由購買者翻建、自建，

　　許多已成為氣候甚或形成特色(如一些地方的畫家村，地震災(zāi)區(qū)重建利用特殊政策吸引城市居民或資本下鄉(xiāng)聯(lián)建合建)。二是眾多城郊農(nóng)村集體也利用農(nóng)村建設(shè)用地、未利用地乃至農(nóng)地，建造住宅或別墅區(qū)出售，被稱為小產(chǎn)權(quán)房，規(guī)模巨大，法不責(zé)眾。和城郊農(nóng)民為自己索取更大補償?shù)倪`建房一樣，因利益太大，雖然政府三令五申，但令不行禁不止，違建、搶建層出不窮、越演越烈。由于量大面廣，對農(nóng)村的小產(chǎn)權(quán)房和農(nóng)民違建，政府雖不予承認和竭力封堵其發(fā)展，但對已建者往往采取默認態(tài)度。學(xué)界也有很大呼聲讓其合法化。但合法化是中國從今就放棄用途和規(guī)劃控制，允許農(nóng)民可以自行開發(fā)土地，轉(zhuǎn)變用途，還是來一個新一輪的“過去承認，今后不許”的舊游戲，并沒有人能給出回答。

　　目前政府事實上是采取鴕鳥政策，撐死膽大的，餓死膽小的，混著往下走。這樣，一方面，在遠郊開發(fā)區(qū)和位于農(nóng)村的國家重點工程建設(shè)區(qū)，地方政府以廉價征收缺乏話語權(quán)和抗爭力的農(nóng)民土地，造成部分農(nóng)民生計無著甚或流離失所;另一方面，一些熱點城市城中村和近郊征用土地的補償已達一個家庭幾千萬乃至幾億元的巨額，還由于補償標準不一引發(fā)了眾多群體性事件。這一方面推動了貧富差距和社會不公平的擴大，一方面推動城市化的經(jīng)濟和社會成本急劇飆升。

　　所謂房價上漲其實漲的從來不是房子。因為房屋從建成那天起就在不斷貶值，真正上漲的是土地價格。因此，城市住房供給的本質(zhì)是土地問題。只要有了土地，住宅就可以象其它普通商品一樣，源源不斷地再生產(chǎn)出來。

　　城市化主要是農(nóng)村人口進城及中小城鎮(zhèn)人口向大城市遷移的過程，這種流動會造成居住用地的集約使用，因而并不會造成土地缺口或壓力。我國普通住宅供求的失衡不是真實的土地或住宅建設(shè)能力的瓶頸，而是制度瓶頸。

　　我國現(xiàn)行的土地招拍掛制度本來是遏制腐敗、制止開發(fā)土地分配不公的積極舉措，但造成了地方政府對土地財政的依賴及與開發(fā)商的利益依存。更重要的是，地方政府成為一手低價征地、一手高價賣地的生意人，在當(dāng)今世界絕無僅有，使政府喪失了在市場經(jīng)濟中的中立性和公信力，既是我國近年來以地方政府為主導(dǎo)的違法用地案件越演越烈的主要原因，也是貧富差距急劇擴大的重要推手。因此，廢止土地財政，回到稅收財政是理順房地產(chǎn)市場的起點。#p#副標題#e#

　　廢止土地財政，并不是簡單回到開發(fā)商各顯神通、“市場化”拿地囤地的時代。由于土地用途和建設(shè)規(guī)劃管治是世界各國的通例，而城市住宅用地的價值完全取決于城市規(guī)劃和道路交通、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境外部性，而與土地的自然屬性無關(guān)。這種土地的不可再生與地理壟斷性和環(huán)境外部性造成完全的市場失敗。因此，至少在急速城市化過程中，土地的開發(fā)和增值收益不能由原土地產(chǎn)權(quán)人、開發(fā)商和囤房投資者所截取，而應(yīng)當(dāng)由社會分享，國家應(yīng)確保按包含了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用的成本價充分供應(yīng)普通住宅用地。這樣，房地產(chǎn)商才會真正回歸承建商，圍繞建筑設(shè)計、環(huán)境營造和房屋質(zhì)量進行競爭。

　　日本和韓國在城市化過程中的實踐探索提供了宅地平價供給和增值分享的成功經(jīng)驗。中國的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程基本上屬于后發(fā)追趕型的東亞模式。特別是中國與日韓兩國人均資源稟賦與可耕地十分相近，而且就農(nóng)民進城、出口導(dǎo)向、產(chǎn)業(yè)升級、農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)化、服務(wù)型社會全面轉(zhuǎn)型這一系列發(fā)展軌跡來看，中國與日本、韓國走過的道路如出一轍。日本、韓國均在幾十年間完成了城市化和國家現(xiàn)代化，安居了移入城市的幾乎全部農(nóng)村和外地移民，并在城市化過程中將貧富差距始終控制在一個很低的水平上，成功解決城市住宅問題就是其中的關(guān)鍵一環(huán)。

　　綜合日韓在住宅供給和需求兩方面的經(jīng)驗可以看到，城市布局和土地供給的前瞻性和科學(xué)規(guī)劃性，住宅用地的公益性即非盈利性，在住房的流轉(zhuǎn)、保有、繼承的環(huán)節(jié)建立完整和高額累進的稅收調(diào)節(jié)體制，實行全面向普通自住房和外來移居者傾斜的住宅需求調(diào)節(jié)制度，保證城市化過程中土地增值社會分享理念的實現(xiàn)等等，是他們成功實踐的核心。

　　相對于住宅的需求，住宅的供給由于涉及到土地制度，是利益更大、更加復(fù)雜實際上在我國當(dāng)前也是法治最為混亂的領(lǐng)域。一年多前，在中國房地產(chǎn)研究報告中我曾指出，所謂房價上漲其實漲的從來不是房子。因為房屋從建成那天起就在不斷貶值，真正上漲的是土地價格。

　　我們這些年來房地產(chǎn)調(diào)控屢不見效的一個主要原因，就是總回避土地這個核心問題。更進一步，土地問題的答案并非止步于批判土地財政。打破土地壟斷，回到土地招拍掛之前各顯神通的“市場化”拿地，一些開發(fā)商和權(quán)勢者自然眉開眼笑，但未必就是購房者的福音。特別是有太多的例證表明：無論開發(fā)商拿地的成本如何不同，他們分期開盤的樓價向來就是隨行就市，從來未曾因當(dāng)初拿地的價格低廉而向購房者讓利�？梢姳M管土地是房價的核心，但宅地問題的真正答案還不是人們一般想象的那樣簡單。

　　正是因為有了這樣一套完整的制度，日本即使在商業(yè)地產(chǎn)嚴重泡沫化的1980年代后期，住宅市場也是最后和最少受到波及，并還在一定程度上催生了日本的《土地基本法》和韓國幾乎同時出臺的土地公概念的系列立法。這些給我國后發(fā)于日韓的城市化住宅建設(shè)提供了彌足珍貴的經(jīng)驗和線索，可使我們免于從頭在黑暗中摸索和誤抄歐美與我們完全不同的國情而走上彎路。我們現(xiàn)在面臨的最后挑戰(zhàn)是，即使已經(jīng)知道了別人的成功經(jīng)驗，面對中國已經(jīng)極度混亂和嚴重不公的住宅及土地分配，怎樣亡羊補牢，以方向明確又切實可行的制度校正，將其拉回到正確的軌道上來。