賈康：房地產(chǎn)稅加快立法與先試先行不自相矛盾
發(fā)布時(shí)間：2014-02-21 來(lái)源：0352房網(wǎng) 編輯：李建霞
●在關(guān)于房地產(chǎn)稅的通盤考慮中，須涉及在整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)、交易、保有全鏈條中各個(gè)環(huán)節(jié)的各種稅之外的費(fèi)，納入視野，加以整合。
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房地產(chǎn)稅應(yīng)堅(jiān)持“調(diào)節(jié)高端”原則，不能夠簡(jiǎn)單照搬美國(guó)“普遍征收”模式。
——財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康
在十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)這一重要文件中，非常簡(jiǎn)要地提到“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”。作為研究者，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下要點(diǎn)領(lǐng)會(huì)這一句提綱挈領(lǐng)的表述。
通盤考慮房地產(chǎn)各環(huán)節(jié)稅費(fèi)
完善立法是現(xiàn)代國(guó)家治理和現(xiàn)代財(cái)政制度的根本特征之一，只有加快立法，才能適應(yīng)我國(guó)在現(xiàn)階段深化改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。
對(duì)這里所說(shuō)的“加快房地產(chǎn)稅立法”中的這個(gè)“房地產(chǎn)稅”，我認(rèn)為應(yīng)該作一種廣義的理解。它不僅僅指在上海、重慶兩地已經(jīng)進(jìn)行改革試點(diǎn)的
房產(chǎn)稅，從廣義上說(shuō)，與房地產(chǎn)相關(guān)的各種稅都可以包括在內(nèi)。目前實(shí)際開征的18種稅里，與房地產(chǎn)相關(guān)的就有11種。實(shí)際上，在這個(gè)關(guān)于“房地產(chǎn)稅”的通盤考慮中，還必須涉及在整個(gè)不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)、交易、保有全鏈條中各個(gè)環(huán)節(jié)的各種稅之外的費(fèi)，納入視野，加以整合。因?yàn)檫@些稅和費(fèi)合在一起，都主要為
市場(chǎng)主體和社會(huì)成員負(fù)擔(dān)。這些所有的稅費(fèi)，怎么合理化，必然要求有一個(gè)通盤協(xié)調(diào)的整合。從
土地開發(fā)，到開發(fā)中間各個(gè)市場(chǎng)主體介入之后提供出來(lái)的成品交易，再到交易以后的保有，所有稅費(fèi)都應(yīng)在全面改革審視下合理協(xié)調(diào)——或需要在清理中間取消，或需要?dú)w并，或某些負(fù)擔(dān)需要調(diào)減，或某些負(fù)擔(dān)也需要調(diào)增。這樣的通盤考慮，是對(duì)應(yīng)于稅費(fèi)體系的構(gòu)建和完善。比如說(shuō)，上海、重慶兩地試點(diǎn)的
房產(chǎn)稅，就是要從無(wú)到有地建立起鏈條中間的不動(dòng)產(chǎn)(包括消費(fèi)
住房的保有環(huán)節(jié))稅收調(diào)節(jié)制度框架。要走向現(xiàn)代國(guó)家、現(xiàn)代社會(huì)，構(gòu)建現(xiàn)代稅制，這是一個(gè)繞不過(guò)去的改革任務(wù)。
加快立法與先試先行聯(lián)動(dòng)
對(duì)于《決定》中對(duì)房地產(chǎn)稅表述的“立法”，需要做一種
動(dòng)態(tài)的理解和把握。我們國(guó)家現(xiàn)在具體開征的18種稅，具體有“法”的形式的只有3種。逐一看起來(lái)，有了稱作“法”的稅種，對(duì)它的“法”的成熟性和嚴(yán)肅性往往難以做出較高評(píng)價(jià)。
比如個(gè)人所得稅，是在上世紀(jì)80年代初打開國(guó)門之際，不得不建立的。打開國(guó)門后，大批外國(guó)專家涌入，不征其個(gè)人所得稅，他們回到本國(guó)要完稅，既然有作為國(guó)際慣例的雙邊稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，當(dāng)然是肥水不流外人田，應(yīng)該按照國(guó)際慣例在自己的本土上對(duì)這些人征稅，于是就需通過(guò)立法確立個(gè)人所得稅。但是，個(gè)人所得稅演變至今，其法規(guī)條文的完善程度，仍然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能合乎意愿的，還需作出較多輪次的修訂。回到中國(guó)法規(guī)體系的現(xiàn)狀，要看到另外一個(gè)角度，就是我們現(xiàn)在所說(shuō)的立法。立法實(shí)際的涵蓋面，絕對(duì)不是只覆蓋到稱為“法”的這些規(guī)則，而是從法覆蓋到法下面更低層級(jí)的條例、暫行條例，一直到官方確定的紅頭文件。白紙黑字的這些規(guī)則，都是中國(guó)現(xiàn)階段法規(guī)體系的組成部分。上海、重慶兩地房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，之所以并不違法，就是因?yàn)橛羞@樣一個(gè)法規(guī)體系和授權(quán)鏈條。在上世紀(jì)80年代后期，人大審批通過(guò)房產(chǎn)稅法規(guī)之后，授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定具體實(shí)施方案，也就是說(shuō)，如何制定實(shí)施細(xì)則在國(guó)務(wù)院權(quán)限里已經(jīng)得到授權(quán)。而國(guó)務(wù)院在這個(gè)授權(quán)之下，又同意了在上海、重慶兩地，實(shí)施“敢為天下先”的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)。但在不違法的情況下，這樣的規(guī)則成熟度明顯不足。這是現(xiàn)在我們不得不接受的事實(shí)，不能因?yàn)轱@得粗糙和不成熟，就否定改革的意義。
“萬(wàn)事開頭難”，敢為天下先的改革更是不容易，加快立法，實(shí)際上就必須和明確鼓勵(lì)“先行先試”，繼續(xù)鼓勵(lì)“摸著石頭過(guò)河”這個(gè)取向上的改革，形成聯(lián)動(dòng)關(guān)系。加快立法和繼續(xù)先行先試并不是互相排斥的關(guān)系，需要形成一個(gè)合理互動(dòng)的關(guān)系。我認(rèn)為在對(duì)“立法”需要做動(dòng)態(tài)理解和把握的情況之下，實(shí)際包含的一個(gè)精神實(shí)質(zhì)，就是在一些存在明顯爭(zhēng)議的改革事項(xiàng)上面，必須給出試和闖的彈性空間。
在立法層面上，對(duì)加快立法和繼續(xù)鼓勵(lì)先行先試，不能做互相排斥的理解，必須很務(wù)實(shí)地考慮到中國(guó)這個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的立法過(guò)程。比如說(shuō)，在兩地試點(diǎn)和適時(shí)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍的房產(chǎn)稅實(shí)踐基礎(chǔ)上，有可能先從現(xiàn)在的紅頭文件向暫行條例或者條例來(lái)提升，難以一下子把這么多稅都按照“法”由人大牽頭來(lái)形成正規(guī)的文本、審批之后
全國(guó)一起實(shí)行。這樣理想化的“一步到位”狀態(tài)，在現(xiàn)實(shí)生活中是難以企及的。
房地產(chǎn)稅改革不應(yīng)千篇一律
在全面改革取向下，在爭(zhēng)取使房地產(chǎn)這個(gè)我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的支柱性產(chǎn)業(yè)，更健康地在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通盤發(fā)展中發(fā)揮它應(yīng)有作用的過(guò)程中，既要把握大的方向，掌握好基本趨勢(shì)和基本邏輯，又要注重國(guó)情、階段特點(diǎn)，注重務(wù)實(shí)可行。中國(guó)人一向推崇“明道取勢(shì)”，就是要對(duì)客觀趨勢(shì)和基本邏輯首先有一個(gè)非常清醒的正確的判斷。當(dāng)下的全面改革新階段中，構(gòu)建讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，是現(xiàn)代國(guó)家治理必須完成的改革攻堅(jiān)任務(wù)，在這樣一個(gè)基本依據(jù)之上，要注意
房地產(chǎn)市場(chǎng)有它的特殊性，就是要在住房“保障軌”上得到有效供給的同時(shí)，才能在“市場(chǎng)軌”上得到健全的發(fā)展。但是大的改革方向是以經(jīng)濟(jì)手段為主
調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)，經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段里必須包括現(xiàn)代稅制，包括現(xiàn)代稅制里的直接稅——房地產(chǎn)稅。在“明道取勢(shì)”的同時(shí)，必須又要?jiǎng)?wù)實(shí)可行，要講“精術(shù)致用”。也就是說(shuō)，需要推進(jìn)的這套房地產(chǎn)稅改革方案，必須帶有什么樣的務(wù)實(shí)特征
第一，需要清醒地看到，房地產(chǎn)稅改革方向已經(jīng)鎖定。雖然有這么多爭(zhēng)議，有強(qiáng)烈的不同意見，但從中央歷次文件一直延伸到三中全會(huì)決定的內(nèi)在邏輯，改革是需要往前推進(jìn)的，此項(xiàng)改革已“箭在弦上”。
第二，房地產(chǎn)稅的推出“要特別地慎重”，房地產(chǎn)稅制
建設(shè)，即住房保有環(huán)節(jié)從無(wú)到有要建立的一個(gè)直接稅——財(cái)產(chǎn)稅(名稱也可能是房地產(chǎn)稅、或不動(dòng)產(chǎn)稅等)，應(yīng)該是堅(jiān)持“調(diào)節(jié)高端”的原則，而不能夠簡(jiǎn)單照搬美國(guó)那種“普遍征收”模式。應(yīng)當(dāng)把這一信息盡快在決策管理層面加以確立，讓全社會(huì)吃定心丸，否則改革推進(jìn)，不能體現(xiàn)應(yīng)有的務(wù)實(shí)精神。
第三，怎么調(diào)節(jié)高端這就應(yīng)該鼓勵(lì)更多開明、理性的討論。比如說(shuō)，在必須澄清的法理依據(jù)問(wèn)題、允許各地有差異性的問(wèn)題等，都力求得到實(shí)事求是的、中肯的分析闡明，具體界限的把握還必須在技術(shù)路線方面允許大家發(fā)表不同的意見：是第一套房算作免稅的對(duì)象還是人均一定標(biāo)準(zhǔn)作為免稅對(duì)象獨(dú)立別墅是重慶的試點(diǎn)方案所涉及的單獨(dú)處理的存連但給出180平方米的起征點(diǎn)這就是“調(diào)節(jié)高端”要領(lǐng)的具體化設(shè)計(jì)。這種具體數(shù)量的設(shè)計(jì)，改革推行中對(duì)各地并不應(yīng)要求千篇一律。因?yàn)楦鞯卦诘胤蕉惛拍钪�，�?yīng)該留出有彈性的選擇空間，但方案設(shè)計(jì)的內(nèi)核卻是有共性的。應(yīng)該在凝聚基本社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)上，抓住漸進(jìn)動(dòng)態(tài)過(guò)程，優(yōu)化立法，推進(jìn)改革攻堅(jiān)程序，力求深化改革不動(dòng)搖不放松不虛飄。這也是整個(gè)社會(huì)、全體人民群眾，經(jīng)受走向現(xiàn)代國(guó)家的歷史性考驗(yàn)所必須面對(duì)的改革任務(wù)。
