摘要：不管從生態(tài)和耕地保護(hù)，還是從失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，或從公共服務(wù)設(shè)施的投入上來(lái)看，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，通過(guò)新增土地來(lái)滿足城市用地需求都非常不劃算。目前城市并不缺地，缺的是遵循市場(chǎng)化利用效率的談判機(jī)制和利益分享機(jī)制。所以，如能將存量建設(shè)用地利用好，完全能滿足目前的用地需求。城市越大，產(chǎn)業(yè)升級(jí)越快，工業(yè)用地單位產(chǎn)出相對(duì)效率越低，就越該將低效的工業(yè)用地轉(zhuǎn)換到住房發(fā)展用地。從政策和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上看，利用存量涉及的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)要小于集體土地入市。

　　多種信號(hào)顯示，土地制度改革或?qū)⒃谑�八屆三中全�?huì)有突破，核心是打破土地二元結(jié)構(gòu)限制，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地改革。目前有兩條改革途徑，一條從增量入手，即集體土地全面入市;另一條從存量入手，即盤活閑置和低效利用的城市土地。前者的困境在于法律障礙，即我國(guó)城鄉(xiāng)“二元土地”制度和土地用途管制下，農(nóng)村集體土地須經(jīng)由政府“征地”轉(zhuǎn)為城市國(guó)有建設(shè)用地，才能進(jìn)入市場(chǎng)交易，而農(nóng)民無(wú)法以平等的主體身份直接參與城市土地市場(chǎng)交易;后者的困境在于5年修改一次的城市詳細(xì)性控制規(guī)劃框定了工業(yè)、居住、交通等不同用途土地在空間上的不同布局，而修改涉及國(guó)土、規(guī)劃等部門的協(xié)調(diào)，用地單位利益保障等，還涉及聽證會(huì)、人大表決和備案等程序，存量利用的成本比較大、周期也長(zhǎng)。

　　眼下社會(huì)各界對(duì)于土地制度改革關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何推進(jìn)集體土地全面入市。因?yàn)椋�此舉意味著土地要素的市場(chǎng)化交易，農(nóng)民能以平等的主體身份直接參與交易。在房地產(chǎn)市場(chǎng)化溢價(jià)收益遠(yuǎn)大于集體土地原有用途時(shí)，城市房地產(chǎn)用地的瓶頸就會(huì)解除。據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村人均用地面積283平方米，而建制鎮(zhèn)為154平方米、小城市為143平方米、特大城市和大城市不足100平方米。如果農(nóng)村人均用地面積降低到200平，則可新增建設(shè)用地556億平方米，這是去年全國(guó)土地出讓面積的17倍。

　　如果農(nóng)民成為土地市場(chǎng)供應(yīng)的主體，開發(fā)商就可以和農(nóng)民(村集體)直接談判市場(chǎng)化土地交易，這將改變以往地方政府對(duì)于土地市場(chǎng)的獨(dú)家壟斷，而且通過(guò)規(guī)�；�、低價(jià)位土地的供應(yīng)，降低城市土地價(jià)值中樞，將直接沖擊“土地財(cái)政”的基礎(chǔ)，消除地方政府維持高房?jī)r(jià)和高地價(jià)的內(nèi)在激勵(lì)，投資型政府的職能就會(huì)褪去。再進(jìn)一步，集體土地徹底的市場(chǎng)化改革，預(yù)示著城市房?jī)r(jià)下跌、通脹下行，資產(chǎn)收益分配向農(nóng)民傾斜，這對(duì)于收入分配改革、新型城鎮(zhèn)化和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式向內(nèi)需轉(zhuǎn)變，都具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。

　　但是，即使上層有推動(dòng)修訂《土地管理法》以利推進(jìn)集體土地市場(chǎng)化改革的決心，具體推動(dòng)都得靠基層地方政府(甚至是村干部)去執(zhí)行。值得注意的是，實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，農(nóng)村人口變動(dòng)對(duì)于土地的調(diào)整，土地產(chǎn)權(quán)登記資料殘缺嚴(yán)重，使用權(quán)到底歸誰(shuí)非常不清楚，確權(quán)到人的難度非常大。當(dāng)集體土地市場(chǎng)化的溢價(jià)收益顯現(xiàn)出來(lái)后，實(shí)際權(quán)屬的爭(zhēng)議就更大了。即使是已明晰使用權(quán)的變更，在利益面前可能將重新陷入爭(zhēng)議(農(nóng)村很多土地變更通過(guò)“口頭”完成)。

　　由于改革開放以來(lái)一直偏重城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市文明的壯大，農(nóng)村社會(huì)建設(shè)、村民自治和法制基礎(chǔ)非常薄弱，農(nóng)民法制意識(shí)薄弱且伸張無(wú)門，潛在的侵權(quán)空間不僅大而且難以控制。如果在產(chǎn)權(quán)不完整的情況下推進(jìn)集體土地的市場(chǎng)化改革，在巨大的經(jīng)濟(jì)利益誘惑面前，再加上信息不對(duì)稱、產(chǎn)權(quán)不清創(chuàng)造出“渾水摸魚”的機(jī)會(huì)。事實(shí)上，近年來(lái)侵占村民土地權(quán)益的現(xiàn)象已進(jìn)入了“日常工作流程”。例如，近期在內(nèi)蒙古鄂爾多斯、廣東中山等地爆出的村干部與上級(jí)政府勾結(jié)，借發(fā)展經(jīng)濟(jì)之名行違法占地之實(shí)，而且行為表現(xiàn)明目張膽，非常囂張，而村民在主張權(quán)利方面卻無(wú)比弱勢(shì)。而且，這類現(xiàn)象在改革開放以來(lái)屢禁不止，甚至在近年來(lái)城市范圍擴(kuò)展、土地價(jià)值上漲的背景下有愈演愈烈之勢(shì)，根源就在于產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。

　　因此，可以推斷，即使集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入三中全會(huì)的議程，也不會(huì)推出集體土地直接入市的改革措施，試點(diǎn)推進(jìn)是大概率事件。明晰產(chǎn)權(quán)是交易的基礎(chǔ)，也是降低交易成本和農(nóng)村“維穩(wěn)”的保障。當(dāng)務(wù)之急，依舊是夯實(shí)產(chǎn)權(quán)登記造冊(cè)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，并通過(guò)規(guī)范既有流轉(zhuǎn)(承包、增減掛鉤等)程序的過(guò)程中漸進(jìn)明晰有爭(zhēng)議的產(chǎn)權(quán)。另外，“確權(quán)到人”后，還要強(qiáng)化基層土地查違的力度，才能正式將集體土地的市場(chǎng)化改革納入議事日程。

　　相比之下，盤活城市建成區(qū)閑置和低效利用的土地更可行。目前，全國(guó)644個(gè)城市人均建設(shè)用地133平方米，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家人均82.4平方米和發(fā)展中國(guó)家人均83.3平方米的水平。其中，工業(yè)用地的盤活更為緊迫。從2008年到2012年，我國(guó)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地平均占比33.8%，高于住宅用地21.5%的占比(國(guó)外工業(yè)用地平均占比僅為15%)。大部分工業(yè)園區(qū)的單位產(chǎn)出率較低，在全國(guó)的經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣中，1萬(wàn)公頃耕地轉(zhuǎn)化為第二、三產(chǎn)業(yè)后對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)為13億美元，而美國(guó)則為137.8億美元，差距超過(guò)10倍。此外，目前我國(guó)工業(yè)用地的集約程度很差，工業(yè)項(xiàng)目容積率只有0.3～0.6，而發(fā)達(dá)國(guó)家一般是1。

　　工業(yè)用地閑置及利用效率低的根源，在于體制和政策。各地為了實(shí)現(xiàn)GDP高速增長(zhǎng)，一方面采取行政劃撥或協(xié)議出讓的方式，以犧牲土地價(jià)值(工業(yè)地價(jià)僅為住宅地價(jià)的十分之一、八分之一)來(lái)降低工業(yè)成本，另一方面通過(guò)擴(kuò)大工業(yè)用地規(guī)模來(lái)做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，造成超規(guī)模用地、低效用地、土地短缺與閑置并存，很多工業(yè)園區(qū)或重復(fù)建設(shè)，或脫離本地經(jīng)濟(jì)實(shí)際。

　　從空間上來(lái)講，集體土地入市是城市邊緣的擴(kuò)張。不管從生態(tài)和耕地保護(hù)，還是從失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，或從公共服務(wù)設(shè)施的投入上來(lái)看，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，通過(guò)新增土地來(lái)滿足城市用地需求都非常不劃算。其實(shí)，目前城市并不缺地，缺的是遵循土地市場(chǎng)化利用效率的談判機(jī)制和利益分享機(jī)制。所以，再多的地也填不飽市場(chǎng)的需求，特別是低價(jià)誘惑下的濫用和囤積。如能將存量建設(shè)用地利用好，完全可以滿足目前的用地需求。據(jù)估算，目前我國(guó)工業(yè)用地存量為8萬(wàn)平方公里， 若每年能將存量工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地中1%的低效利用部分釋放為居住用地，則每年可增加居住用地供應(yīng)量8億平方米，相當(dāng)于每年增加居住用地出讓量50%。若按2.4的平均容積率計(jì)算，則增加的建筑面積為19.2億平方米，相當(dāng)于12年住宅銷售面積的一倍。城市越大，產(chǎn)業(yè)升級(jí)越快，工業(yè)用地單位產(chǎn)出相對(duì)效率越低，就越該將低效的工業(yè)用地轉(zhuǎn)換到住房發(fā)展用地。而且，從政策和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上看，利用存量涉及的風(fēng)險(xiǎn)(主要是修訂城市規(guī)劃法、政府和占地單位的談判)也遠(yuǎn)要小于集體土地入市。