中國住房模式正在經(jīng)歷1998年之后的又一次歷史性重構(gòu)。這不僅將使中國住房供應體系與住房市場產(chǎn)生重大改觀，也將對城市公共政策體系乃至整個國家建設(shè)與社會建設(shè)戰(zhàn)略產(chǎn)生深遠影響。

　　十八大報告中的住房模式

　　住房領(lǐng)域仍將堅持市場配置為主，市場機制的基礎(chǔ)不會動搖，更不會倒退。但政府將對市場的調(diào)控更加深入，對基本住房保障將發(fā)揮越來越大的作用。同時，保障房不僅在于建設(shè)，更在于管理，后者挑戰(zhàn)更大。

　　中共十八大報告在回顧過去五年執(zhí)政工作的時候，“衣食住行用條件明顯改善”被視為“人民生活水平顯著提高”的具體體現(xiàn)，“保障性住房建設(shè)加快推進”被列為主要工作成就之一，同時還被看作是“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”的重要抓手之一。

　　中共十八大對未來一段時間中國住房模式有一段概覽性表述，“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設(shè)和管理”。這段話，筆者做如下理解：住房領(lǐng)域，仍將堅持市場配置為主，市場機制的基礎(chǔ)不會動搖，更不會倒退。但政府將對市場的調(diào)控更加深入，對基本住房保障將發(fā)揮越來越大的作用。同時，保障房不僅在于建設(shè)，更在于管理，后者挑戰(zhàn)更大。

　　總結(jié)起來，保障房的建設(shè)與管理，不僅在中國住房模式構(gòu)建中將占據(jù)越來越重要的位置，也將是中央未來社會建設(shè)的重要著力點，乃至成為整個社會政策實施的關(guān)鍵性平臺。

　　現(xiàn)在討論住房模式有兩方面的重要意義：一方面，住房模式是國家能力和社會建設(shè)的體現(xiàn);另一方面，住房模式選擇也是國家能力和社會建設(shè)的一個重要過程。住房模式對居民消費行為、居住與就業(yè)的空間匹配、城市建設(shè)融資、公共服務資源布局等都具有重要的全局性影響。

　　從歷史看，住房模式與中國經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)就有著密切的互動關(guān)系。1949年至1978年之間，中國城鎮(zhèn)對國有與集體就業(yè)人員實行“統(tǒng)一生產(chǎn)、無償分配”的福利住房模式，這是與當時的計劃經(jīng)濟體制、低工資等相適應的，但也造成了國家財政負擔嚴重、個人對就業(yè)單位強烈人身依附等經(jīng)濟與社會發(fā)展障礙。

　　1980年以后的住房模式逐步從福利制向貨幣化、市場化轉(zhuǎn)變，是全面經(jīng)濟改革開放的重要組成部分，與住房相關(guān)的巨額經(jīng)濟資源得到優(yōu)化，并對勞動力市場形成起到了重要推進作用。

　　1998年住房供應模式全面市場化，對21世紀初中國快速城市化和經(jīng)濟大發(fā)展起到關(guān)鍵作用，但過度投資品化的住房模式所產(chǎn)生的房地產(chǎn)過熱、居民住房條件兩極分化、低收入居民基本居住無保障等問題，也給中國經(jīng)濟與社會發(fā)展帶來了巨大負擔與多種隱憂。

　　很多國家在從中等收入國家向發(fā)達國家轉(zhuǎn)型時，都把住房模式的選擇放在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面給予高度重視。具有代表性的如新加坡，“新加坡的住房政策，從一開始就是其國家建設(shè)的一個基本國策，是新加坡國家建設(shè)核心中的核心”(鄭永年)。新加坡一系列社會政策，都是圍繞其住房模式展開，而組屋就是這一系列社會政策的實現(xiàn)平臺。

　　未來住房模式會如何發(fā)展

　　頂層設(shè)計把握大框架后，就應該始終鼓勵地方根據(jù)自身實際情況自我調(diào)整，應給予這樣的空間。中國地域遼闊，地區(qū)間差異大，各地住房市場發(fā)展情況和住房保障面臨的形勢差別很大。不該讓所有省份、所有城市都提供同樣比例的保障房。

　　對中共十八大后的中國住房模式發(fā)展，從當前中國經(jīng)濟社會發(fā)展大格局和國際經(jīng)驗兩個緯度，結(jié)合近來一系列官方文獻表述，筆者有以下幾點展望：

　　第一，會更多強調(diào)住房的消費屬性，淡化住房資產(chǎn)屬性。

　　過去幾年，上海市委對住房問題明確提出“三個為主”(居住為主、市民消費為主、普通房為主)的思路，這個指導思想對于穩(wěn)定上海房價、降低上海經(jīng)濟對房地產(chǎn)的依賴度、促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型都起到重要作用。這個經(jīng)驗預計會向全國推廣。

　　自從中共十七大報告中提出，“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，很多人有一個誤讀，認為就是要讓更多人擁有資產(chǎn)，尤其是住房資產(chǎn)。近年來國內(nèi)理論界有不少人推崇美國學者謝若登所提出的“資產(chǎn)型社會政策”理論，并多少影響到執(zhí)政黨社會治理理念和政府決策。但不少人把資產(chǎn)型社會政策理論簡單地理解為以資產(chǎn)保障來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的收入保障，則具有迷惑性，也有很大的危險性。

　　要不要鼓勵居民擁有自己的住房，這是住房模式上英美自由資本主義與歐洲大陸福利主義的一個根本區(qū)別點。

　　英美住房自有率多在68%左右;歐洲大陸國家如德國、法國、瑞士和北歐，住房自有率則只有30%～50%。但相對應的是，英美實行低福利，歐洲大陸實行高福利。道理很簡單，如瑞典學者凱梅尼曾指出的，高住房自有率與“福利國家”是具有替代性的制度安排。當一個國家把公共財政資源過多投入到對自有住房的扶持政策上，必然減少對其他福利的支持。

　　有研究發(fā)現(xiàn)，與其他收入形式相比，城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入分布的基尼系數(shù)是最高的，而且近年來對總收入差距的貢獻也在迅速擴大。從國際經(jīng)驗來看，財富的兩極分化也是遠遠高于收入的分化情況。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，從縮小貧富差距和實現(xiàn)“共同富裕”角度出發(fā)，還是應該鼓勵勞動所得為居民收入主要來源。

　　此次中共十八大報告對居民財產(chǎn)性收入的提法修改為，“多渠道增加居民財產(chǎn)性收入”，這應該是有深意的。首先不鼓勵居民把資產(chǎn)過度集中在住房上，其次要廣開渠道，增加居民其他方面投資途徑，分散資產(chǎn)風險。抑制住房過度資產(chǎn)化，主要從稅收制度入手。如通過實施房產(chǎn)稅，增加囤積成本，并使住房資產(chǎn)增值有相當部分“歸公”。公共投資帶來的土地增值收益理應多數(shù)轉(zhuǎn)換為公共資財，再投入為公共服務;其次通過調(diào)整交易環(huán)節(jié)的稅收，降低住房的可投資性。

　　第二，既會加緊頂層設(shè)計，也會更多鼓勵地方自主創(chuàng)新和因地制宜。

　　住房模式需要有框架性頂層設(shè)計。但頂層設(shè)計不可能完全來自本本理論，更多會來自基層好的實踐經(jīng)驗的總結(jié)與升華。

　　從歷史上看，住房公積金、住房合作社，乃至近年來政府非�？粗氐墓�共租賃房制度，都是地方根據(jù)自身情況自主創(chuàng)新出來的，在實踐中得到檢驗，效果良好的才上升到一個地區(qū)乃至全國的住房制度。#p#分頁標題#e#

　　其次，即使有了頂層設(shè)計，也只能是總體框架，具體實施政策應因地制宜，需要在地方實踐中不斷動態(tài)調(diào)整完善。不能盲目相信有了頂層設(shè)計，復雜的社會問題就迎刃而解，更不能有了頂層設(shè)計就可以搞一刀切，那樣會陷入僵化教條。

　　頂層設(shè)計把握大框架后，就應該始終鼓勵地方根據(jù)自身實際情況自我調(diào)整，應給予這樣的空間。中國地域遼闊，地區(qū)間差異大，各地住房市場發(fā)展情況和住房保障面臨的形勢差別很大。不該讓所有省份、所有城市都提供同樣比例的保障房。

　　根據(jù)經(jīng)驗，住房保障壓力主要來自外來人口。人口導入多的大城市、超大城市，住房市場調(diào)控力度大一些，保障投入多一些。外來人口少的中小城市，應更多依靠市場機制來平衡住房供需、實現(xiàn)人人住有所居。

　　第三，政府干預、公共保障和市場機制將加強協(xié)調(diào)，互為補充。

　　市場配置和政府保障可以兼容和互補。有效抑制投機炒作，可以促進市場的長期可持續(xù)發(fā)展，政府的保障負擔也會減少大半。但如果住房保障過多以產(chǎn)權(quán)資產(chǎn)形式提供，保障需求面循環(huán)擴大，房價難以抑制，將對保障形成新的需求，形成惡性循環(huán)。為此，近年來經(jīng)適房已經(jīng)顯著下降，租賃式保障房成為主力。

　　從保障與市場兼容角度來看，保障房不適合完全通過新建形式來實現(xiàn)，更需從現(xiàn)有住房資源中籌措挖潛。一方面新建的保障房為了滿足當前急需，設(shè)計不足，又沒有銷售壓力，質(zhì)量較低，難以長期使用，存在資源浪費風險;另一方面，大量新建保障房，不僅與商品住宅競爭有限的土地資源，使商品住宅稀缺性放大，商品房價難以回落，同時直接壓縮了中低檔商品住房的市場空間，商品住宅只剩下高檔房和豪宅，政府提供的保障房與市場化商品住宅之間出現(xiàn)過大的落差。

　　根據(jù)住房經(jīng)濟學的“梯度消費理論-住房過濾模型”，更加可取的辦法是，政府通過房產(chǎn)稅等稅收辦法擠出閑置住房，或成立公共組織以租賃中介身份收購空置住房的使用權(quán)，然后以租賃補貼來支持中低收入家庭從市場上租賃這些住房。

　　新建住房還是主要由開發(fā)商以市場化形式來運作，更加專業(yè)和符合社會分工原則。由新建住房滿足高收入者不斷上升的住房改善需求，通過稅收等制度設(shè)計引導高收入者放棄原來的較舊住房，轉(zhuǎn)移給中間收入者，中間收入者再把手頭的中間品質(zhì)住房讓渡給中低收入者購買或租賃。這樣是更加符合市場規(guī)律的住房發(fā)展模式。

　　目前不少地方都在利用現(xiàn)有房屋資源解決多層次住房需求方面進行探索和嘗試，預計會得到更多鼓勵。

　　第四，會堅持保障房的社會融合性，避免制造居住分割。

　　中國當前大規(guī)模推行的公租房和1998年市場化房改之前的福利公房，性質(zhì)上都是政府提供的公共住房。很多人由此擔心，公租房會不會重演當年福利公房的悲劇。這就需要我們認識清楚舊式福利公房不可維系、必須改革的真正根源何在。

　　筆者認為，中國舊式福利公房之所以維持不下去而后不得不廢除，最重要的原因有三條：一、經(jīng)濟上不可持續(xù)。福利公房租金接近為零，完全不能補償簡單再生產(chǎn)。二、覆蓋面過大。既讓社會包袱沉重，也扼殺了市場成長空間。三、非開放性。勞動力通過公房對單位形成了人身依附，嚴重妨礙了勞動力市場化，也窒息了城市化，而后兩者都是市場經(jīng)濟的必要條件。

　　而新時期發(fā)展起來的公租房，只要堅持成本補償原則、市場匹配的適度發(fā)展原則和公眾開放原則，可以避免重蹈福利公房的悲劇，實現(xiàn)具有公益性的公共服務的可持續(xù)發(fā)展。

　　城市住房，表面是建筑形態(tài)的住所，本質(zhì)是城市的“居住權(quán)”和“發(fā)展機會權(quán)”。要得到發(fā)展機會，就不能與社會活躍群體和公共服務資源在空間上隔離開。

　　國際上的“公共住房悲劇”，不應在中國重蹈覆轍。英美式自由主義經(jīng)濟體中，把公共住房視為市場淘汰者的最后避難所，居住者都是最低收入人群。雖然這些公租房租金一般十分低廉，確實起到托底保障的作用，但代價是低收入者的集中聚居，形成了嚴重的貧民窟現(xiàn)象，存在大規(guī)模邊緣化效應，進而產(chǎn)生自我循環(huán)的“貧困陷阱”。

　　然而，在德國、荷蘭和北歐，公共租賃房或社會租賃房開放給所有或大多數(shù)收入階層，各階層人士混合居住，公租房和私人租賃市場協(xié)調(diào)融合發(fā)展，形成一元化租賃體系。德國、荷蘭和北歐能做到公租房廣開門戶的關(guān)鍵，一方面是靠直接發(fā)放給低收入者的租金補貼，另一方面是建立起一批不唯利是圖的非營利性運營組織。在保本非營利原則下，公租房采用歷史成本原則。只要租金能夠抵消資本的利息成本與運營成本就可以滿足，而公租房的資金實際成本將隨著時間因為通貨膨脹的作用而不斷下降，逐步體現(xiàn)出成本競爭力。

　　上海公共租賃房制度在設(shè)計時候就注意到這些教訓和經(jīng)驗，在全國門檻最低，開放式租賃。盡管上海及全國各地城市當前在推行公租房方面看似都遇到一些挫折，突出的是公租房租金水平不比市價低，以致出租率不足。但要看到，公租房的租金優(yōu)勢是需要一段時間積累才能體現(xiàn)出來的，為此對其長期發(fā)展要有信心。

　　然而，公租房僅做到廣開門戶是不夠的，還需要細化的貨幣化住房保障機制的配合才能讓更多低收入者受益。未來中國住房保障的發(fā)展，應該是實物保障和貨幣保障并重的。