摘要：接近國(guó)土部人士透露，最初二次調(diào)查數(shù)據(jù)顯示耕地保有量可能超過20億畝。調(diào)查工作結(jié)束已近三年，全國(guó)土地最終核查數(shù)據(jù)一直沒有對(duì)外披露。中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)安家盛表示以官方最終公布為準(zhǔn)。近日中央政治局會(huì)議表示，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線。

　　三中全會(huì)后，“新土改”方案正漸漸清晰

　　據(jù)新華社報(bào)道，12月3日，中共中央政治局召開會(huì)議，會(huì)議中聽取了第二次全國(guó)土地調(diào)查(以下簡(jiǎn)稱二調(diào))情況匯報(bào)。會(huì)議要求，要發(fā)揮二次調(diào)查數(shù)據(jù)平臺(tái)作用，推動(dòng)二次調(diào)查成果廣泛應(yīng)用。

　　12月5日，國(guó)土部相關(guān)人士在接受21世紀(jì)世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，國(guó)土部正在研究“二調(diào)”成果的發(fā)布工作，并將結(jié)合二調(diào)數(shù)據(jù)和三中全會(huì)決定精神，完善現(xiàn)有土地管理制度。

　　上述人士介紹，目前國(guó)土部已經(jīng)確定的“新土改”思路包括，全面加強(qiáng)土地權(quán)利體系研究;加緊開展不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究;繼續(xù)深入征地制度改革研究、完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制以及突出城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)研究。

　　在中國(guó)土地學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)、原北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)安家盛看來，上述四大土地改革方向，都離不開全國(guó)土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)成果。

　　國(guó)土部知情人士介紹，下一步全國(guó)土地二次調(diào)查數(shù)據(jù)，將具體運(yùn)用到各地規(guī)劃的修編工作中，同時(shí)推動(dòng)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記工作開展，并為推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供第一手?jǐn)?shù)據(jù)等，自此，新一階段的土地制度改革將邁出實(shí)質(zhì)性的一步。

　　值得一提的是，結(jié)合“新土改”思路，國(guó)土部已經(jīng)在部署對(duì)《土地管理法》進(jìn)行全面修改的準(zhǔn)備。

　　坎坷的“二調(diào)”

　　實(shí)際上，中央政治局聽取的第二次全國(guó)土地調(diào)查，早在3年前就已經(jīng)基本結(jié)束。

　　公開資料顯示，旨在摸清我國(guó)土地家底的第二次全國(guó)土地調(diào)查工作在2007年啟動(dòng)，于2009年底已經(jīng)結(jié)束，其間耗資達(dá)百億元，并于2010年3月將二調(diào)數(shù)據(jù)上報(bào)國(guó)務(wù)院。

　　按照此前全國(guó)土地二次調(diào)查小組的要求，土地二調(diào)主要任務(wù)包括，農(nóng)村土地調(diào)查(實(shí)地調(diào)查土地的地類、位置、范圍和面積等利用狀況，查清國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)狀況)，城鎮(zhèn)土地調(diào)查(土地的界址、范圍、界線、地類和面積等利用狀況，以及土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況)，基本農(nóng)田調(diào)查，專項(xiàng)用地統(tǒng)計(jì)調(diào)查(統(tǒng)計(jì)工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、金融商業(yè)服務(wù)、開發(fā)園區(qū)和房地產(chǎn)等用地的利用狀況)，建立土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)及管理系統(tǒng)等。

　　然而，“二調(diào)”工作已結(jié)束近三年，官方至今未向外界披露全國(guó)土地的具體調(diào)查數(shù)據(jù)，尤其是備受關(guān)注的耕地保有數(shù)據(jù)。

　　更有意思的是，按照慣例，國(guó)土資源部會(huì)在每年的《中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》中公布耕地保有量數(shù)據(jù)。但是自2009年至2012年，國(guó)土資源公報(bào)連續(xù)四年缺失耕地總數(shù)。

　　一位接近國(guó)土部的人士在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)透露，“二調(diào)”剛結(jié)束之初，有關(guān)耕地保有量以及城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積的數(shù)據(jù)，都和預(yù)期不符。

　　以耕地保有量為例，據(jù)其了解，最初的二調(diào)數(shù)據(jù)顯示甚至可能超過20億畝。

　　而根據(jù)國(guó)土部統(tǒng)計(jì)，2005年，耕地保有量為18.3億畝，相比1998年的 19.4畝下降了1.14億畝，為了確保糧食安全，就確定了全國(guó)耕地18億畝的紅線，這就是18億畝的來源。

　　按照上述口徑，也就是說，從2005年到2010年，5年時(shí)間耕地面積基本沒有減少，甚至大部分有所增加。

　　上述接近國(guó)土部的人士推測(cè)，耕地保有量如果確實(shí)多出2億畝，這將為下一步大規(guī)模使用耕地指標(biāo)提供了可能，國(guó)土部在用地管制上，可能將有所放松。

　　按照《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006～2020年)》，我國(guó)耕地保有量到2010年和2020年要分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

　　中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田曾對(duì)可能新增的2億畝解讀稱，一部分來自于各地土地的整理復(fù)墾，另一部分可能是統(tǒng)計(jì)水分。

　　鄭說，中國(guó)第二次全國(guó)土地調(diào)查采取逐級(jí)上報(bào)方式。第一次土地調(diào)查時(shí)，中國(guó)還在征收農(nóng)業(yè)稅，各地盡量少報(bào);而第二次調(diào)查則是國(guó)家給予種糧補(bǔ)貼，各地盡量多報(bào)。

　　也正因此，為確保數(shù)據(jù)的真實(shí)性，國(guó)土部亦要求對(duì)各地上報(bào)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核查，并對(duì)重點(diǎn)省份進(jìn)行了質(zhì)詢。

　　直到2012年底，國(guó)土部發(fā)布“2011年度全國(guó)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)”顯示，截至2011年12月31日，全國(guó)耕地保有量為18.2476億畝。這是官方過去三年來首度正式對(duì)外發(fā)布這一數(shù)據(jù)。

　　耕地紅線數(shù)質(zhì)并重

　　12月5日，國(guó)土部相關(guān)人士在接受本報(bào)采訪時(shí)并未透露“二調(diào)”有關(guān)耕地保有量等具體數(shù)據(jù)，僅稱正在研究有關(guān)全國(guó)二次土地調(diào)查成果的發(fā)布工作，并將盡快公布。

　　而根據(jù)安家盛的了解，二調(diào)更新的耕地?cái)?shù)據(jù)應(yīng)該在19億畝左右，他亦補(bǔ)充說，具體的還以官方公布為準(zhǔn)。

　　3日的中央政治局會(huì)議稱，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，確保實(shí)有耕地?cái)?shù)量基本穩(wěn)定。

　　按照上述表態(tài)，上述接近國(guó)土部的人士表示，耕地紅線的方向應(yīng)該不會(huì)變化，在此背景下，全國(guó)二次土地調(diào)查有關(guān)耕地保有量的官方數(shù)據(jù)公布，或?qū)⒑秃罄m(xù)用地供應(yīng)掛鉤。

　　“如果遠(yuǎn)大于18億畝耕地?cái)?shù)量，那么用地管控會(huì)相應(yīng)放松;與此同時(shí)，供地量可能會(huì)加大，地價(jià)也會(huì)相對(duì)較為便宜，反之，則是收緊供地量等。”上述人士透露。

　　就在市場(chǎng)頻頻關(guān)注耕地保有量數(shù)據(jù)之時(shí)，亦有不少業(yè)內(nèi)人士表示，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的現(xiàn)實(shí)意義不大，相比耕地?cái)?shù)量，提高耕地質(zhì)量更為重要。

　　“一些地方通過增減掛鉤把耕地列在山脈、荒漠上，雖然數(shù)量確保了，但是質(zhì)量卻無法保證。”一位不愿具名的某大學(xué)土地管理教授如是表示。

　　上述接近國(guó)土部的人士表示，耕地紅線的方向應(yīng)該不會(huì)變化，但是新土改或?qū)�從此前單純的�?qiáng)調(diào)數(shù)量到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全面管控。

　　據(jù)其透露，國(guó)土部正在部署“以圖管地”的3.0時(shí)代，把全國(guó)已經(jīng)確定的耕地量列入到基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)耕地的保護(hù)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。

　　21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者亦了解到，國(guó)土部于近期下發(fā)通知，要求各地以2013年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，在明年5月底前，完成全國(guó)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)質(zhì)量檢查和國(guó)家級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)更新工作，“通過一張圖，完成耕地等用地管控工作。”#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　土地管理法修訂或提速

　　雖然有關(guān)耕地保有量官方數(shù)據(jù)尚未公布，但是根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者了解，國(guó)土部確定的“新土改”方向，仍將保持高壓的用地管制。

　　國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智日前也表示，中國(guó)資源粗放利用的現(xiàn)狀還沒有根本轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)低效用地占約40%，農(nóng)村空閑住宅達(dá)10%至15%，當(dāng)前穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量的難度越來越大，未來將適當(dāng)降低土地供應(yīng)中的新增建設(shè)用地比重。

　　胡亦指出，未來將研究盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，向系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用和空閑的建設(shè)用地等方向挖掘存量。

　　在盤活農(nóng)村閑置低效用地方面，胡存智表示，該部將借鑒國(guó)有建設(shè)用地管理經(jīng)驗(yàn)，抓緊研究建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易，納入國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)等交易平臺(tái)。

　　上述接近國(guó)土部的人士透露，實(shí)際上，國(guó)土部早在幾年前就開始著手研究建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，狹義上看，可以說目前統(tǒng)一用地市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)框架已經(jīng)有了，比如，市場(chǎng)平臺(tái)的建設(shè)、交易規(guī)則的制定等，但這些并沒有突破現(xiàn)有的制度框架。

　　值得一提的是，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪了解，近期江西、山東土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)經(jīng)過國(guó)土部的報(bào)批，已經(jīng)于近日開始推進(jìn)。

　　與此同時(shí)，開展農(nóng)村宅基地管理制度、產(chǎn)權(quán)制度、分配制度和退出機(jī)制研究，也將是國(guó)土部系統(tǒng)整治農(nóng)村低效利用的另一個(gè)重要內(nèi)容。

　　另外，在空閑的建設(shè)用地的挖掘上，國(guó)土部將主要集中在供應(yīng)較多的工業(yè)用地上，通過提高工業(yè)地價(jià)，以及探索實(shí)行“租讓結(jié)合、先租后讓”的工業(yè)用地供應(yīng)制度，逼出存量。

　　知情人士透露，結(jié)合“新土改”思路，國(guó)土部已在部署《土地管理法》全面修改的準(zhǔn)備。

　　農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長(zhǎng)張紅宇亦表示，當(dāng)前的《土地管理法》的表述和三中全會(huì)決定提出的改革目標(biāo)有所矛盾，比如按照現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是不可以抵押的。而決定要求，要賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)。

　　另外，決定提出的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)研究也和現(xiàn)行《土地管理法》確定的城鄉(xiāng)二元制相矛盾。