摘要：“比賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利更重要的，是推進城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源均衡配置。”12月1日，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員楊禹做客齊魯大講壇，全面解讀十八屆三中全會關于三農(nóng)問題的新舉措。“致力于建立一個保障環(huán)境，比讓農(nóng)民盡快把宅基地流轉出去要更加重要。”

　　農(nóng)村土地流轉是中國當前特殊的國情和特殊的土地產(chǎn)權制度的產(chǎn)物。一方面，不少地區(qū)的人地矛盾空前緊張，“農(nóng)地細碎分割，經(jīng)營規(guī)模太小，造成生產(chǎn)效率之低落”;另一方面，不少地區(qū)卻出現(xiàn)了耕地的大量拋荒棄耕，農(nóng)民對土地投入的積極性明顯下降。土地流轉應先保障農(nóng)民權益，不但是市場經(jīng)濟在農(nóng)村延伸的必然要求，還是進一步充實土地承包經(jīng)營權的必然選擇。而且，農(nóng)村土地流轉制度作為新鮮事物，很有必要借鑒國內(nèi)外一些做法，并從制度上給予支持和保障。

　　如，美國的農(nóng)地實行農(nóng)場主私有制。土地轉讓的主要方式是租佃，擁有土地而不經(jīng)營的人自找使用者出租，或通過中介出租，采用固定地租和分成地租，價格由交易雙方協(xié)議確定。土地所有者在土地轉讓、租賃、抵押、繼承等各方面都具備不受干擾和侵犯的權利。日本《農(nóng)地法》突破了土地占有和使用方面的限額，以土地使用權和經(jīng)營權為中心內(nèi)容，鼓勵土地的租借和流轉。我國的臺灣地區(qū)自1990年開始辦理“輔導農(nóng)漁民轉業(yè)第二專長訓練計劃”，通過各公共職訓機構和職業(yè)學校舉辦各種訓練班，幫助轉讓土地農(nóng)民掌握一技之長。

　　土地流轉，一是推動了農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高了土地利用率和產(chǎn)出率;二是帶動了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益;三是有利于農(nóng)科技術推廣;四是有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的形成和發(fā)展;五是促進了農(nóng)村勞動力轉移，增加了農(nóng)民收入。

　　當然，我們在看到農(nóng)村土地流轉取得的良好社會經(jīng)濟效益的同時，更應該關注它存在的問題，因為只有找出問題、分析問題并對癥下藥解決問題，這種良好的社會經(jīng)濟效益才能得到更好的發(fā)揮。

　　如，農(nóng)村土地流轉一般限于特定的農(nóng)村集體組織內(nèi)部，非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權被作為例外受到了嚴格的限制�！锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》中第55條第2款規(guī)定：“土地承包方案以及土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包，應當經(jīng)本集體村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意。”可見，土地流轉受讓主體身份的限制造成土地承包權流轉的封閉性，從而土地承包權無法按照市場方式自由轉讓，對土地資源的合理配置制造了障礙。

　　正如楊禹所言，“讓更多的資源由市場來配置，而不是由權力來配置。”轉包、轉讓、互換、入股和租賃，是農(nóng)村土地流轉的主要形式。土地承包經(jīng)營權流轉應當遵循以下原則：(一)平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權流轉;(二)不得改變土地所有權的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途;(三)流轉的期限不得超過承包期的剩余期限;(四)受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力;(五)在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。

　　土地流轉應先保障農(nóng)民權益應成“鐵律”。改革的最大難題是農(nóng)民流動過程中怎么明確自己的財產(chǎn)權利。如果農(nóng)民選擇流動，他在農(nóng)村的財產(chǎn)權利可以跟他在城里可能獲得的財產(chǎn)權利做平等置換，“這才是一個更大范圍內(nèi)的改革路徑”。《農(nóng)村土地承包法》應當貫穿于整個流轉的過程中，是承包經(jīng)營權流轉的出發(fā)點和基本依據(jù)，一旦違反了這些原則必須承擔相應的法律責任。同時，強化農(nóng)村社會保障服務。對農(nóng)民來說，土地就是一切生活的保障，失去土地就意味著失去安身立命的基礎，因此在土地流轉中，很有必要探索建立“風險準備金制度”，以避免農(nóng)村土地流轉中的風險。