摘要：現(xiàn)行的土地征收制度是政府利用征地權全面壟斷了農(nóng)地非農(nóng)化過程，這種制度存在政府征地范圍超越了公共利益限制、征地補償標準不合理、農(nóng)村土地所有權主體不明、政府對集體土地產(chǎn)權限制等系列缺陷，已經(jīng)越來越不適應城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展，亟待改革。為此，必須正確處理好政府與市場的關系，把政府該放的權力放掉，把該管的事務管好，徹底打破政府對土地一級市場的壟斷，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，真正發(fā)揮市場在土地資源配置中的基礎性作用。

　　將政府征地范圍嚴格限制在公共利益之內(nèi)。改革土地征收制度，首先就是要厘清政府與市場的關系，具體來看，就是要嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不同性質(zhì)的用地。正是因為政府與市場的邊界不清，造成了政府濫用征地權，侵犯農(nóng)民土地財產(chǎn)權。而將政府征地范圍嚴格限制在公共利益之內(nèi)，就是在政府與市場之間劃出一道邊界，政府取得土地必須是為了公共目的，讓市場機制配置經(jīng)營性用地。

　　超出公共利益的范圍進行征地，原因之一是法律沒有界定清楚公共利益的范圍。公共利益限定不足為政府濫用土地征用權創(chuàng)造了條件，導致國家土地征收行為缺乏規(guī)范。為了解決公共利益在法律上難以準確界定的情況，要出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判為非公共利益，這類用地不得通過征收獲得;嚴格限制政府的征地權，逐步收縮征地規(guī)模;對于以盈利為目的的經(jīng)營性用地，政府不得征用;要嚴禁將農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍。

　　按市場經(jīng)濟規(guī)律進行征地補償。在將政府的征地權嚴格限制在公共利益以后，接下來就是要改變現(xiàn)行征收標準不合理的格局。土地征用補償改革不僅僅只是提高征地標準，更重要的是需要完善土地征收補償機制。征地補償標準要在確認農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權利的基礎上，確立以市場價格為基礎進行征地補償?shù)脑瓌t。土地是重要的生產(chǎn)要素和稀缺的資源，市場機制是實現(xiàn)其有效配置的基本途徑。按照市場價格進行征地補償，可以對于地方政府構成財政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強制低價征地、高價售地和亂征濫用土地的不合理行為。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農(nóng)村集體和農(nóng)民的合法權益。

　　就土地征地補償機制而言，第一，要改變目前土地征用補償標準由行政機關單方面決定的做法，征地補償方案應由政府和被征地的農(nóng)民雙方平等協(xié)商確定;第二，嚴格實行征地公告、征地補償安置方案公告以及征地補償?shù)怯浿贫�。通過召開聽證會，實行陽光操作，確保被征地農(nóng)民的知情權、參與權和監(jiān)督權;第三，加強對征地補償安置經(jīng)費分配和使用的監(jiān)督，確保專款專用。

　　積極探索農(nóng)村集體建設用地進入市場的有效途徑。對于非公共利益性質(zhì)的土地征收，應該將錯裝在政府上的手換成市場的手，打破政府對土地一級市場的壟斷，積極探索農(nóng)村集體建設用地進入市場的有效途徑。

　　第一，要明確集體所有權就是每個社區(qū)成員的成員權，杜絕集體經(jīng)濟組織以產(chǎn)權規(guī)定的模糊性來侵犯農(nóng)民的土地權益。清楚的產(chǎn)權界定是市場交易的前提，要讓集體所有土地進入市場交易，必須厘清集體所有權的主體。目前集體土地所有權的主體基本上是虛置的，產(chǎn)權關系模糊不清。我國農(nóng)村早已卷入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化的大潮，土地資源的流動、轉讓和重組，其勢不可擋，差別只是在重新界定權利基礎上的轉讓，還是在侵權混戰(zhàn)中實現(xiàn)轉讓。為此，政府應著力提供保護農(nóng)民土地權益的制度性基礎設施，包括頒發(fā)有物權含義的土地長期使用權證，進行土地的確權登記，土地流轉的信息登記等。

　　第二，在集體產(chǎn)權主體清晰的基礎上，應盡快推進集體所有制土地物權化，實現(xiàn)集體土地與國有土地的“同地、同價、同權”。由于現(xiàn)行的土地制度是國有土地和集體所有土地的二元土地制度，而集體土地在非農(nóng)化過程中不具有出租、轉讓和抵押等權利，這已經(jīng)成為對集體所有土地的一種法律歧視。為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，取消對集體所有制土地的不合理限制，消除法律歧視，確立集體所有制土地使用權的完整物權屬性，允許集體所有制土地以多種形式進入市場，真正享有占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的土地產(chǎn)權;從法律上規(guī)范國有土地和農(nóng)村集體土地為平等的財產(chǎn)性權利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的土地市場，發(fā)揮市場機制配置土地資源的基礎作用;政府及相關部門應盡快制定和完善政策、修改法律法規(guī)。

　　第三，轉變政府在土地資源配置中的角色，由土地管理權為主導轉向以保護土地的產(chǎn)權為主導。改變當前政府既是“運動員”，又是“裁判員”的雙重身份，讓政府最終退出直接經(jīng)營活動，做好“裁判員”的角色。政府在這個轉變過程中應該減少對市場的微觀干預，通過宏觀調(diào)控保證市場機制對土地資源配置的基礎性作用。政府宏觀調(diào)控管理層面主要是通過對土地利用的總體規(guī)劃，及時發(fā)布市場信息以及加強土地執(zhí)法監(jiān)督等方面發(fā)揮作用;可以通過土地財產(chǎn)稅改革，讓政府從土地用途轉換和土地交易中獲得稅收，保證地方政府永續(xù)的收入來源。