摘要：隨著廣東南沙新區(qū)探索集體用地流轉(zhuǎn)改革首次明確，土地改革試點(diǎn)的“星星之火”正在鋪開。據(jù)獲悉，十八屆三中全會有望對土地改革做出總體部署，未來一段時間土地改革具體路徑傾向于地方先行試點(diǎn)，然后帶動制度突破。

　　其中，浙江嘉善和杭州、廣東南沙、安徽宿州等，有可能成為新一批“吃螃蟹者”，從而帶動“土地?fù)Q股權(quán)”、土地流轉(zhuǎn)信托等方面試點(diǎn)推進(jìn)。在總體方向上，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、將土地改革與金融領(lǐng)域結(jié)合、保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益將成為重要目標(biāo)。

　　“以點(diǎn)帶面”路徑明朗

　　近日從權(quán)威人士處獲悉，十八屆三中全會有望對土地改革做出總體部署，但在制度層面短期可能難有重大突破。未來一段時間，在土地改革具體路徑選擇中，地方試點(diǎn)先行，然后帶動制度突破的模式可能更獲青睞。

　　今年初，國土資源部在布置今年土地管理制度改革領(lǐng)域主要工作時，對農(nóng)村土地制度改革著墨較多，包括深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究和探索、深入推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)、研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見、部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)、總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革經(jīng)驗(yàn)和做法。

　　分析人士認(rèn)為，這種側(cè)重點(diǎn)將在十八屆三中全會上有所體現(xiàn)，即農(nóng)村土地制度的突破空間將大于城鎮(zhèn)用地。

　　城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，對農(nóng)村土地改革提出新要求。

　　權(quán)威人士表示，盡管具體內(nèi)容尚不明確，但在未來的農(nóng)村土地改革過程中，政策目標(biāo)已明朗：促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、將土地改革與金融領(lǐng)域結(jié)合、保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。這種方向與推進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長、縮小城鄉(xiāng)差距的目標(biāo)相符。

　　5月以來，國土資源部針對不同的政策主題，組織多輪調(diào)研。盡管外界期待中央層面能有實(shí)質(zhì)性政策出臺，但多數(shù)分析人士認(rèn)為，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、土地資源稟賦等差異，“一刀切”的政策措施恐難以推出。未來政策路徑將傾向于對不同類型試點(diǎn)進(jìn)行深化，在合適時機(jī)進(jìn)行推廣，然后通過“以點(diǎn)帶面”方式促進(jìn)政策突破。

　　嘉善或再成“試驗(yàn)田”

　　在農(nóng)村土地改革試點(diǎn)過程中，浙江無疑是先行者。知情人士表示，作為全國首個國家級縣域科學(xué)發(fā)展示范點(diǎn)的嘉善，很可能被納入“新土改”試點(diǎn)范圍。

　　與嘉興類似，嘉善的土改方式為“兩分兩換”，即宅基地和承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。從2009年開始，嘉善嘗試發(fā)放農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款，成為較早將土地改革與金融領(lǐng)域結(jié)合的案例。

　　分析人士認(rèn)為，將土地改革與金融領(lǐng)域結(jié)合，有助于提高土地流轉(zhuǎn)效率，保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的收益，是政策鼓勵方向。

　　杭州、寧波等地實(shí)行的“土地?fù)Q股權(quán)”模式，有望以試點(diǎn)形式得到推廣。6月，國土部部長姜大明和副部長王世元在杭州調(diào)研時指出，留用地制度(“土地?fù)Q股權(quán)”為該項(xiàng)制度的重要方面)是杭州市保障失地農(nóng)民權(quán)益、反哺村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，既有效推進(jìn)征地工作，又持續(xù)保障失地農(nóng)民權(quán)益，杭州要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索完善，為征地制度改革探索出一條新路子來。

　　土地流轉(zhuǎn)信托的推廣也是大勢所趨。近日，國內(nèi)首款土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托——中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期問世。按照方案，上述土地流轉(zhuǎn)信托試點(diǎn)在我國首批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)中的安徽省宿州市埇橋區(qū)展開，首期流轉(zhuǎn)土地面積為5400畝，遠(yuǎn)期目標(biāo)約2.5萬畝。類似的土地流轉(zhuǎn)信托曾在福建沙縣、湖南益陽有過探索。

　　《廣州市南沙新區(qū)條例(草案)》近日起征求意見，明確了探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。海南也制定《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，嘗試制度突破。

　　分析人士認(rèn)為，土地改革將主要在現(xiàn)有方向基礎(chǔ)上推進(jìn)，實(shí)質(zhì)性突破恐難實(shí)現(xiàn)。在具體實(shí)施過程中，業(yè)已做出嘗試的城市可能再度“吃螃蟹”，成為新一批土地改革試點(diǎn)城市。

　　制度破局尚需時日

　　盡管有多個領(lǐng)域改革可期待，但短期內(nèi)要想在制度上實(shí)現(xiàn)土地改革的根本破局恐非易事。分析人士認(rèn)為，多項(xiàng)法律條文存在障礙，加之農(nóng)村土地確權(quán)工作尚未完成，決定土地改革的制度突破恐不及外界預(yù)期。

　　權(quán)威人士認(rèn)為，在十八屆三中全會上希望土地改革實(shí)現(xiàn)上述突破并不現(xiàn)實(shí)。一方面，根據(jù)今年的“一號文件”，我國要用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。在上述工作完成前，無法實(shí)現(xiàn)土地制度根本改革。另一方面，由于《土地管理法》尚在修訂過程中，其關(guān)鍵條款修改將面臨重重困難。要改變城鄉(xiāng)用地二元結(jié)構(gòu)并非易事。

　　為滿足新增的國有建設(shè)用地需求，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上挖潛可能更為現(xiàn)實(shí)。其中，國土部今年多次部署的城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)試點(diǎn)，極有可能在十八屆三中全會后推開。今年國土部多次力推土地集約節(jié)約利用，目的同樣在于提高土地利用效率。

　　按照國土部規(guī)劃，征地制度改革試點(diǎn)可能在不久的將來推進(jìn)，但不會在大范圍內(nèi)動搖這項(xiàng)制度本身。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，為防止突破土地指標(biāo)，城鄉(xiāng)用地增減掛鉤制度將在未來一段時間內(nèi)，繼續(xù)作為規(guī)范用地的主要制度而存在。

　　盡管土地改革預(yù)期強(qiáng)烈，但為防止土地粗放和違規(guī)利用，有關(guān)部門在對城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的制定和審批過程中，仍將維持嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。