摘要：未來“土地財(cái)政”如何轉(zhuǎn)型的問題關(guān)系重大，但“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型不可能“畢其功于一役”，其相關(guān)領(lǐng)域的改革也必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和通盤考慮。解決中國“土地財(cái)政”問題，既要“治標(biāo)”也要“治本”。

　　越來越多的事實(shí)表明，“土地財(cái)政依賴”模式已經(jīng)難以持續(xù)，“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)型面臨重要拐點(diǎn)。“土地財(cái)政”從表象看是財(cái)政問題，但從土地相關(guān)制度變遷的角度來切入分析，土地相關(guān)的制度供給與制度目標(biāo)的矛盾是土地財(cái)政產(chǎn)生的內(nèi)在原因。因此，需要從土地所有權(quán)制度入手，考慮逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。

　　另外，集體土地在規(guī)劃許可的情況下，可以直接入市分享農(nóng)地增值收益。土地制度的轉(zhuǎn)型會(huì)使農(nóng)民分享到巨大的農(nóng)地入市增值收益，地方政府也可以從國有土地經(jīng)營管理職能脫離出來，做好政府的微觀規(guī)劃控制制定、實(shí)施和土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。

　　在此基礎(chǔ)上，加快改革現(xiàn)有中央地方財(cái)稅體制，建立財(cái)政收支平衡制度。財(cái)稅體制改革須集中于以支出管理改革為重心的構(gòu)建公共財(cái)政框架體系上，而化解一系列風(fēng)險(xiǎn)的落腳點(diǎn)還在于健全地方稅體系為目的的財(cái)稅體制改革。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財(cái)空間和調(diào)控能力，這才是化解風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。

　　首先，必須實(shí)現(xiàn)財(cái)源結(jié)構(gòu)和財(cái)政分配結(jié)構(gòu)的合理化，才能保證財(cái)政收支平衡，預(yù)防地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴，必須在合理安排收支結(jié)構(gòu)，積極擴(kuò)大稅源的同時(shí)，不斷優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，設(shè)計(jì)滿足公共服務(wù)需求的財(cái)政支出渠道，即達(dá)到財(cái)政支出效益最大化的目標(biāo)。

　　其次，必須擴(kuò)大稅基，建立獨(dú)立穩(wěn)定的地方稅體系。當(dāng)前，提高我國房產(chǎn)稅總收入的一個(gè)重要前提就是要盡量拓寬我國房產(chǎn)稅的稅基，確立明確的征稅依據(jù)和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產(chǎn)稅的征稅負(fù)擔(dān)，而是在具體開發(fā)征稅對(duì)象能力的基礎(chǔ)上做出逐步調(diào)整。一是短期內(nèi)完善以營業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系;二是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護(hù)稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。通過推動(dòng)分稅制改革實(shí)現(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，給地方政府開辟新的財(cái)源，培育出真正的“公共財(cái)政”和“民生財(cái)政”。

　　盡快構(gòu)建土地受讓金管理和儲(chǔ)備制度，并編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表。以實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出責(zé)任配置與財(cái)政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從中長期來看，各級(jí)政府應(yīng)編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表，政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)和預(yù)算報(bào)告應(yīng)披露有法律效力的擔(dān)保所導(dǎo)致的或有負(fù)債。

　　建議進(jìn)一步健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)地方政府尋找替代財(cái)源和發(fā)市政債。建立具有財(cái)政預(yù)算約束的地方舉債融資機(jī)制，合理控制地方政府性債務(wù)水平。國家應(yīng)允許符合條件的地方政府在市場(chǎng)上公開發(fā)市政債，并逐步建立以市政債為基礎(chǔ)、有利于強(qiáng)化地方債務(wù)約束和透明化的城市政府城鎮(zhèn)化融資體制，真正為“土地財(cái)政”尋找改革和轉(zhuǎn)型出路。