摘要：在2013年全國土地日到來前，國土資源部土地爭議調(diào)處事務(wù)中心主任孫英輝在接受新華社記者專訪時說，土地管理法等法規(guī)在改革發(fā)展中發(fā)揮了不可替代的保障作用。隨著憲法、物權(quán)法觀念深入人心，要保障公民財產(chǎn)權(quán)，必須改變重行政管理、輕民事權(quán)利的土地管理方式，制訂作為土地基本法的土地法，需求迫切，時機(jī)成熟。

　　包括土地管理法在內(nèi)，我國現(xiàn)行國土資源法律體系，改革以來有效支撐了經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，支撐了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，支撐了我國經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二的沖刺，更支撐了耕地紅線基本穩(wěn)固。但也要看到，土地管理法重在“管理”，目的是強(qiáng)化行政管理，偏重于行政規(guī)范而疏于民事規(guī)范，強(qiáng)調(diào)行政管理較多而明晰民事權(quán)利和義務(wù)較少。當(dāng)前，圍繞征地拆遷等土地問題糾紛、穩(wěn)定事件層出不窮，土地問題高居全國上訪案例之首，歸根到底在于現(xiàn)行土地管理方式不適應(yīng)日益增加的大量民事物權(quán)調(diào)整需求。進(jìn)行征地制度改革、保障農(nóng)村土地權(quán)、促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，不能沒有土地法支撐。

　　事實上，改革開放初期為適應(yīng)當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要制訂的土地管理法，雖經(jīng)多次修改，未改變應(yīng)急性行政法性質(zhì)，無法為現(xiàn)在一些重要的制度安排提供法理依據(jù)。如國家土地督察制度、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村土地物權(quán)實現(xiàn)等重要法律關(guān)系等。整合各類用地管理，出臺涵蓋全部土地及其各種權(quán)利的土地法，已成為有識之士和社會各界共識和大勢所趨。

　　重行政管理、輕民事權(quán)利，形象地說就是土地管理方式的“官本位”�，F(xiàn)在改革發(fā)展最大障礙是產(chǎn)權(quán)特別是土地產(chǎn)權(quán)問題，這已經(jīng)成為沖出改革深水區(qū)繞不過的頑固堡壘。制訂土地法，能有效突破土地產(chǎn)權(quán)界限模糊、主體模糊、地位模糊“三個模糊”，實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革破題。由于現(xiàn)行土地管理法屬于經(jīng)濟(jì)法范疇，主要服務(wù)于規(guī)范行政管理行為，使市場外不經(jīng)濟(jì)因素大量滲入，造成國有資產(chǎn)流失和土地資源閑置、浪費。我國的土地政策和房地產(chǎn)調(diào)控，長期存在短期措施多，改革政策少;行政措施多，法治規(guī)范少;監(jiān)管措施多，經(jīng)濟(jì)辦法少等，也同土地法缺位相關(guān)。在土地市場調(diào)控方面增加經(jīng)濟(jì)、科技和法律調(diào)控手段，突出市場配置、突出主體作用、突出法律規(guī)范，離不開土地法創(chuàng)造制度紅利。

　　由于發(fā)展階段特點，盡管規(guī)定了各種土地權(quán)利，土地管理法的核心是行政管理，而非保護(hù)私人產(chǎn)權(quán)。隨著改革開放進(jìn)入新時期，加快土地等重點領(lǐng)域立法，已成當(dāng)務(wù)之急。立法規(guī)劃是國土資源法律體系重要組成部分，目的是解決立法沖突和防止法律碎片化。當(dāng)前要加緊制訂國土資源立法規(guī)劃，可以從低層級、小范圍起步，同時加快推動立法部門啟動和推進(jìn)國土資源基本法立法進(jìn)程，首先是將土地法納入立法規(guī)劃，全面推進(jìn)立法前期工作。