摘要：2013年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了包括72項(xiàng)改革方案、提出明確時間表的《關(guān)于實(shí)施國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案任務(wù)分工的通知》其中，提出2014年6月底前出臺《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記條例》。但就針對征收標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)發(fā)一系列的討論。同一塊土地，國土部門認(rèn)定為園地，林業(yè)部門認(rèn)定為林地。到了征地時，究竟應(yīng)該按照哪一個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?

　　中國土地學(xué)會副理事長黃小虎表示，之所以會發(fā)生這樣的問題，原因在于我國在不動產(chǎn)登記方面存在多頭管理、各自為政的問題。國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門都要調(diào)查土地信息，各部門土地分類的標(biāo)準(zhǔn)又不一致，最終導(dǎo)致了調(diào)查結(jié)果相互打架。

　　不動產(chǎn)登記為何采用分散登記模式?據(jù)黃小虎介紹，這一模式有其歷史原因，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的;但是，多年以來，在該模式下已經(jīng)形成了部門利益關(guān)系，使得改變起來非常困難。

　　禍起多頭管理

　　黃小虎表示，土地權(quán)屬糾紛多發(fā)，是由于不動產(chǎn)登記方面多頭管理、各自為政造成的。

　　在我國，具有不動產(chǎn)登記職能的機(jī)構(gòu)很多，比如，住建部門負(fù)責(zé)房屋所有權(quán)登記，國土資源部門負(fù)責(zé)集體土地所有權(quán)、國有土地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等的登記，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的登記，林業(yè)部門則負(fù)責(zé)林地所有權(quán)和使用權(quán)的登記;此外，還有漁業(yè)部門負(fù)責(zé)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)登記，海洋部門負(fù)責(zé)海域、無居民海島使用權(quán)登記。

　　在此背景下，每一個部門都要制作部門規(guī)劃，為了制作規(guī)劃則必須進(jìn)行相關(guān)調(diào)查;但是，由于各部門對于土地分類的標(biāo)準(zhǔn)不一致，導(dǎo)致最終調(diào)查出來的信息也有所出入，甚至出現(xiàn)相互打架的情況。

　　例如，中國的林地究竟有多少?在這個數(shù)據(jù)上國土資源部門和林業(yè)部門就存在爭議。根據(jù)國土資源部發(fā)布的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》，到2005年底，全國林地面積為23574.11萬公頃。但國家林業(yè)局制定的全國林地保護(hù)利用規(guī)劃綱要(2010-2020年)則顯示，根據(jù)第七次全國森林資源清查(2004-2008年)結(jié)果，全國林地總面積為30378.19萬公頃。

　　針對兩組數(shù)據(jù)差距甚遠(yuǎn)引起的質(zhì)疑，國家林業(yè)局明確表態(tài)：數(shù)字不一致，主要是二者對林地的內(nèi)涵和統(tǒng)計(jì)口徑不一致導(dǎo)致的。

　　基礎(chǔ)信息不一致，不僅僅是簡單的數(shù)據(jù)打架問題，還會對后續(xù)工作造成麻煩。據(jù)黃小虎介紹，此前曾經(jīng)有過案例，國土資源部門在落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策時，將某地塊作為補(bǔ)充耕地進(jìn)行開發(fā);但根據(jù)林業(yè)部門的分類標(biāo)準(zhǔn)，該地塊則為林地。結(jié)果還引發(fā)了兩個部門的沖突，當(dāng)?shù)氐耐恋卣�理中心主任甚至被林業(yè)部門下屬的森林公安局以破壞林地之罪名拘留了起來。

　　另外，部門之間標(biāo)準(zhǔn)不一，也使得地方政府有機(jī)可乘，可以根據(jù)自身需要，選擇對其有利的政策執(zhí)行，從而導(dǎo)致另外一些政策無法落地。

　　部門利益待解

　　黃小虎說，我國不動產(chǎn)分散登記的模式，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的，這在當(dāng)時可以加強(qiáng)行政管理，保證計(jì)劃落實(shí)，有其合理之處。那時雖然也有部門之間的沖突，但不嚴(yán)重，最多是部門之間扯皮的問題。而隨著越來越多的市場主體出現(xiàn)，這些市場主體的權(quán)利需要通過登記發(fā)證來進(jìn)行法律保護(hù)，現(xiàn)存的各部門信息打架的情況又使得這些市場主體的權(quán)利無法得到充分保護(hù)。這樣一來，原有模式的弊端也就逐漸開始顯現(xiàn)。

　　為了改變這一局面，早在2007年《物權(quán)法》出臺之前，有識之士便呼吁制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。但由于各主管部門之間意見難以協(xié)調(diào)，為了減少阻力，最終出臺的《物權(quán)法》中沒能制定不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的詳細(xì)內(nèi)容，只是原則性地規(guī)定，“國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。”可是直到現(xiàn)在，相關(guān)法律法規(guī)也沒能出臺。

　　對此，黃小虎分析稱，這是由于多年來的部門分散登記，已經(jīng)形成了部門利益關(guān)系，改變起來非常困難。

　　3月10日，全國兩會期間，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長的馬凱在作國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案說明時指出，要建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。

　　隨后，國務(wù)院辦公廳又于3月26日發(fā)布了關(guān)于實(shí)施《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工的通知。通知要求，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同法制辦、稅務(wù)總局等有關(guān)部門負(fù)責(zé)，在2014年6月底前出臺不動產(chǎn)登記條例。

　　有分析認(rèn)為，《物權(quán)法》自立法籌備到正式出臺，歷時13年和8次審議，13年都沒有解決的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記難題，要在接下來一年時間內(nèi)解決，絕非易事。不過黃小虎在承認(rèn)難度很大的同時還認(rèn)為，說容易也容易，利益糾葛關(guān)鍵看人的態(tài)度，“就是一個下決心的事。”