摘要：五一小長假之前，上海市發(fā)布了《關(guān)于加強本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定》，要求辦公用地不得建設(shè)公寓式辦公，商業(yè)用地未經(jīng)約定不得建設(shè)酒店式公寓等“類住宅”；土地出讓合同要明確商辦持有比例和年限，持有期內(nèi)不得轉(zhuǎn)讓；經(jīng)營性物業(yè)要明確長期持有的比例；社區(qū)或住宅配套商業(yè)要長期持有。

       這并不是一個孤例。此前在3月份，北京和廣州就曾發(fā)布打擊“類住宅”的一攬子政策，從銷售對象（僅限企業(yè)）、設(shè)計報建（限制最小分割單位）、暫停貸款、停止項目審批等幾個死角，全面堵死“類住宅”的生存空間。

       “類住宅”緣何泛濫，地方政府為何要果斷出手呢？

       首先，商業(yè)辦公（有其城市外圍）租或售，都存在資金回籠周期長、利潤不高的問題，商辦用地建“類住宅”，對開發(fā)商而言是利潤最大化和盡快收回投資的選擇。

       其次，互聯(lián)網(wǎng)沖擊實體商業(yè)，大城市產(chǎn)業(yè)升級（現(xiàn)代服務(wù)業(yè)貢獻率超過70%），商辦空間需求明顯下降，商辦項目很難招商，土地也很難賣個好價錢。

       再次，住宅項目要配給公共服務(wù)設(shè)施，教育、醫(yī)療類設(shè)施還要獨立供地。對于空間逼仄的北上廣等大城市來說，住宅項目對政府和開發(fā)企業(yè)的壓力較大。而“類住宅”項目不僅不需要配建公共設(shè)施，還享受住宅溢價。

       最后，近年來一線城市人口涌入，住宅需求旺盛。房價“上臺階”，限購政策強化后，不限購和價格較低的“類住宅”就應(yīng)運而生。2016年，北京和上海類住宅銷售均價分別為每平方米29770元和25700元，僅相當(dāng)于同期商品住房均價的72%和56%。由此，“類住宅”火爆就不難理解。

       盡管“類住宅”客觀上有生存空間，也補充了住宅需求，但其最大的問題是違反了土地用途管制、城市分區(qū)規(guī)劃，造成城市生活和生產(chǎn)功能混雜，人為降低用地效率，并導(dǎo)致“城市病”更加突出。目前，“類住宅”主要集中的城市外圍，本來基本規(guī)劃為商業(yè)辦公的區(qū)域，卻集中了大量居住人口，加重了配套壓力。區(qū)域內(nèi)小商小販、私立學(xué)校醫(yī)院散點式無序分布，從外圍到中心區(qū)的各條道路和軌交、換乘站點擁擠不堪。另外，“類住宅”泛濫導(dǎo)致京滬等大城市人口和空間“緊約束”政策失效。

       近年來，京滬等城市在人口、土地供應(yīng)上，均采取“減量發(fā)展”的政策。但是，“類住宅”以其不限購、低價格優(yōu)勢，成為外來人口“扎根”京滬的選擇，而人口增加也倒逼城市空間擴張。

       出現(xiàn)“類住宅”亂象，其中一個直接原因是基于政績的規(guī)劃�；�于區(qū)域形象和短期GDP及稅收政績考核的考量，城市各區(qū)都有出讓商辦用地、建設(shè)商業(yè)辦公中心甚至CBD的激勵，但外圍商辦招商困難、經(jīng)營困難。筆者調(diào)研，京滬深城市外圍區(qū)域，商辦項目除一樓底商餐飲、兒童娛樂還算景氣外，二樓及以上空置現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

       監(jiān)管不嚴(yán)是另一個直接原因。住宅銷售能更快地賺錢、更快回籠資金、配套壓力更少，更易于讓土地賣個好價錢，部分地方政府對此也是“睜一只眼閉一只眼”。于是，開發(fā)商在規(guī)劃報建和審批階段便為今后切割改造留下方便之門，而批后用途監(jiān)管大多形同虛設(shè)。

       不過，“類住宅”亂象真正的根源還在于用地。大城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級很快、人口遷入很快，工業(yè)和傳統(tǒng)商辦用地的單位空間產(chǎn)出效率下降，用地供應(yīng)理應(yīng)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及需求更大的住宅傾斜。

       目前，包括一線城市在內(nèi)，我國大城市40%~50%的存量用地為工商業(yè)用地，住宅用地不足20%，而國際大城市剛好相反。原則上，土地所有者要追求更高產(chǎn)出和更高地租回報，工商和傳統(tǒng)商辦用地就會被現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、居住用地所替代。同時，土地用途周期（最少40年）一般大于產(chǎn)業(yè)周期�；ヂ�(lián)網(wǎng)沖擊下，產(chǎn)業(yè)由盛轉(zhuǎn)衰或被消滅的周期也縮短了，客觀上存在著調(diào)整土地功能的需要。但在我國，用地功能轉(zhuǎn)換并無這樣的市場化倒逼機制。

       對此，各地需要對用地功能進行調(diào)整，對于涉及區(qū)域規(guī)劃的調(diào)整須經(jīng)政府審批程序，召開聽證會，重簽土地出讓合同并備案；另一方面，用地功能調(diào)整涉及企業(yè)轉(zhuǎn)制，轉(zhuǎn)作住宅要補繳土地出讓金，增加公共配套支出，但原用地主體很多是國企，轉(zhuǎn)制困難、無力補繳地價，很多企業(yè)往往還希望“借地生財”，導(dǎo)致功能轉(zhuǎn)換停滯。

       于是，城市外圍就批出了大量工商業(yè)用地，而原有工業(yè)、商辦也難以盤活，導(dǎo)致住宅用地緊縮，也由于外圍工商業(yè)“不經(jīng)濟”而導(dǎo)致“類住宅”泛濫。

       因此，解決“類住宅”，一方面在于剛性的存量土地盤活機制，以地均產(chǎn)值、就業(yè)人口為剛性指標(biāo)，建立劃撥類工業(yè)用地和園區(qū)騰退紅線，觸及紅線的工業(yè)用地和園區(qū)一律收回；另一方面，應(yīng)加快推進土地要素市場化改革，減少地方政府基于短期經(jīng)濟和業(yè)績考慮的用地行為；最后，要加快推進制造業(yè)去產(chǎn)能，騰出無效占地。