摘要：建設用地“負增長”，總規(guī)�！翱偭挎i定”……人們常說的“大上海”，如今在土地使用上格外“小氣”。

    上海市委書記韓正說，要堅持問題導向，深刻把握城市未來發(fā)展的重大問題，要搞好科學規(guī)劃，引領城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展�，F(xiàn)實情況是：土地資源的緊約束，已經(jīng)成為上海城市發(fā)展的新常態(tài)，傳統(tǒng)用地擴張式發(fā)展模式已經(jīng)不再符合上海土地資源的現(xiàn)實情況。

    如何破解土地資源緊約束，讓建設用地減量，讓經(jīng)濟發(fā)展增效，已成為上海城市建設者們持續(xù)求索的課題。

    敲定建設土地“天花板”

    “如果建設用地減量化這篇文章不做好，整個上海的發(fā)展是災難性的�！表n正這樣強調(diào)。

    “減量化”就是對不符合土地利用總體規(guī)劃要求，而且社會經(jīng)濟或者環(huán)境效益較差的建設用地，通過拆除復墾等土地整治工作，恢復農(nóng)地生產(chǎn)能力，發(fā)揮生態(tài)用地功能。上海市規(guī)劃和國土資源管理局局長莊少勤說，上海建設用地減量化的重點是規(guī)劃建設區(qū)外現(xiàn)狀低效工業(yè)用地。

    上海為什么著力強調(diào)建設用地減量化呢？因為土地已成為上海當前面臨的最大資源瓶頸。截至目前，上海建設用地總規(guī)模超過全市陸域面積的40%，明顯高于不少國際大都市。據(jù)介紹，上海此前設定的2020年建設用地規(guī)模目標為3226平方公里，接近全市陸域面積的48%。而今年，上海將2020年的階段控制目標確定為3185平方公里，為未來建設用地的“終極規(guī)模”。上海市明確要求：“建設用地規(guī)模必須只減不增、必須負增長”。

    莊少勤說：“在土地利用問題上，上海已經(jīng)給自己戴上‘緊箍咒’，城市發(fā)展進入資源‘緊約束’階段，必須轉(zhuǎn)型升級�！�

    據(jù)統(tǒng)計，上�，F(xiàn)狀建設用地中工業(yè)用地比重偏大，其中，規(guī)劃建設區(qū)外現(xiàn)存低效工業(yè)用地約占198平方公里，該區(qū)域工業(yè)用地占全市工業(yè)用地比重接近1/4，工業(yè)總產(chǎn)值占比卻不到10%�！耙驗檫@里的大部分企業(yè)都是改革開放早期的鎮(zhèn)、村集體或私營企業(yè)，如今這些企業(yè)競爭力和經(jīng)營效益下降，能耗、污染、安全等問題越來越突出，因此我們把‘198’區(qū)域作為減量化工作的重點�！鄙虾Ｒ�(guī)劃和國土資源管理局綜合保護處處長黎而力說。

    2014年，上海市共落實“198”區(qū)域減量化地塊689公頃，預計到2015年底基本完成上述地塊的復墾驗收工作。2015年，全市下達“198”區(qū)域減量化考核任務共700公頃，截至目前，已立項958公頃，占下達任務的136.8%。

    土地增量來自高效利用

    習慣了城市“攤大餅”發(fā)展模式的建設者在緊約束面前，也在探索轉(zhuǎn)型新路徑。莊少勤告訴記者：“推進減量化，實現(xiàn)‘負增長’，就要先‘存量優(yōu)化’，把低效用地轉(zhuǎn)為高效用地�！�

    上海浦東郊區(qū)的祝橋鎮(zhèn)經(jīng)發(fā)辦副主任黃勤對此深有感觸。黃勤告訴記者，祝橋工業(yè)園正在和鄰近的江蘇啟東濱海工業(yè)園合作，幫助祝橋符合產(chǎn)業(yè)導向的減量化企業(yè)落戶啟東園區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。

    “雙方合作是三方得益，啟東拿到了相對優(yōu)質(zhì)的企業(yè)，祝橋?qū)崿F(xiàn)了土地減量化，企業(yè)還拿到了清拆獎勵�！弊�橋鎮(zhèn)減量辦主任陶仁炯說：“減量化中，絕大部分企業(yè)為‘三高一低’企業(yè)，應予直接清拆。鎮(zhèn)里邀請第三方評估機構，對這類企業(yè)進行評估之后，鎮(zhèn)里給予一定數(shù)額的清拆獎�！辈粌H如此，減量化騰挪出的建設用地指標用于祝橋工業(yè)園區(qū)后，租賃收入遠大于各村集體收入，同時產(chǎn)業(yè)結構的提升給祝橋鎮(zhèn)里帶來的效益也不可小覷。

    由建設用地減量化而實現(xiàn)的“存量優(yōu)化”，帶來的不僅是地方經(jīng)濟效益的增長，還為城市建設者帶來新的發(fā)展思路。比如，郊區(qū)土地可以置換，在市中心的“新空間”就可以來自土地的綜合開發(fā)利用：將地鐵站與其上蓋的住宅、商業(yè)設施等統(tǒng)一規(guī)劃、同步實施，已成為上海創(chuàng)新土地利用的重要探索。上海地鐵10號線吳中路停車場上蓋，規(guī)劃為綜合用地，將建成博物館、購物中心、酒店等，規(guī)劃面積達50多萬平方米。通過“一地多吃”，既建成一座地鐵停車場庫，又相當于充分開發(fā)利用300畝土地。

    今年，上海出臺專門政策，通過區(qū)域整體轉(zhuǎn)型、土地收儲后出讓和有條件零星開發(fā)等路徑，著力盤活存量工業(yè)用地�！斑@些政策，將對企業(yè)形成明顯激勵，土地在‘減量化’，經(jīng)濟效益卻在增加。”上海市土地學會副會長袁華寶說。

    從“痛點”上破解“瓶頸”

    “推進‘減量化’必然要觸及痛點�！鼻f少勤坦言，一些鎮(zhèn)、村集體或私營企業(yè)，歷史上也曾是城市經(jīng)濟的重要組成部分，為城市發(fā)展做出過貢獻。但是隨著時代的變遷、產(chǎn)業(yè)的升級，這些企業(yè)大多已經(jīng)不適應經(jīng)濟新形勢，企業(yè)競爭力、經(jīng)營效益下降，能耗、污染、安全等社會問題突出，需要建立逐步引導退出機制，不能為了眼前收益，而犧牲長遠利益。

    必須承認，轉(zhuǎn)型是痛苦的，是一個城市升級的“涅槃”過程，不僅需要持續(xù)的努力，還需要勇氣和智慧。

    上海西郊青浦區(qū)練塘鎮(zhèn)是黃浦江水源保護地，不適合發(fā)展工業(yè)。而且，練塘鎮(zhèn)的“198”區(qū)域基本是農(nóng)村集體建設用地，土地以及部分廠房租金是村集體資產(chǎn)收入，企業(yè)被清拆后，集體資產(chǎn)面臨“縮水”。為確保集體資產(chǎn)不減少、收益不降低，青浦區(qū)采用帶條件出讓土地的方式，將擬出讓的優(yōu)質(zhì)商業(yè)辦公用地明確一定面積作為減量化置換物業(yè)，由區(qū)政府明確，由實施減量化的鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織，以“地價+建安成本”的成本價定向購買，資金來源為減量化后集體所得補償款中剩余部分及自籌資金。

    以練塘鎮(zhèn)蘆潼村為例，到今年底將有6家企業(yè)簽約減量化，共占地25畝，按政府規(guī)定的最低出租價算，每年村里可收入土地使用費近70萬元。

    實際上，轉(zhuǎn)型并不是一蹴而就的。一些基層干部坦言，盤活存量土地，在企業(yè)意愿、政府財力和制度支撐等方面面臨一些操作困難。土地管理方式的改革，相當于政府“自己革自己的命”。

    上海市市長楊雄說，城市終極規(guī)模的鎖定，有賴于土地規(guī)劃的邊界約束建設用地規(guī)模只減不增，“以土地資源利用方式轉(zhuǎn)變，倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。”開弓沒有回頭箭。應對資源環(huán)境緊約束挑戰(zhàn)，加快推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，落實最嚴格的土地管理制度，轉(zhuǎn)變土地利用方式，上海別無選擇。