國土部絞盡腦汁開源節(jié)流，近年大力提倡存量土地再利用，但近幾年來通過農(nóng)村土地整治、舊村改造、廠區(qū)整合等方式，可供騰退的存量土地已經(jīng)基本被“榨干”。數(shù)月前，國土部宣布允許項(xiàng)目用地指標(biāo)調(diào)劑，而據(jù)一位相關(guān)人士透露，國土部近期甚至開始考慮適當(dāng)增加“十二五”初期年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。

　　2011年年初以來，全國供地指標(biāo)告急的消息不斷傳出：全年用地需求預(yù)計(jì)超計(jì)劃指標(biāo)千萬畝、多省反映用地指標(biāo)只能滿足1/3需求、12省市已在前八個(gè)月將全年指標(biāo)使用殆盡……國家土地督察上海局副專員董菊卉表示，目前各地普遍反映建設(shè)用地指標(biāo)短缺，保障經(jīng)濟(jì)和保護(hù)資源的“兩難”局面和“雙重”壓力日益突出。

　　土地壓力日漸突出

　　10月7日，國家土地副總督察甘藏春公開坦承，“有效國土開發(fā)空間嚴(yán)重不足既是我國的基本資源國情，也是我國現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化面臨的難題”。然而，在18億畝紅線的壁壘下，這些舉措都無法從根本上解決土地供應(yīng)捉襟見肘的難題。困境之下，全國各地被迫延期、擱置、停工的半拉子工程不在少數(shù)，有的項(xiàng)目干脆走上違法用地之路。

　　眼見全國違法用地有大幅增長的趨勢(shì)，18億畝即將不保，國土部祭出了殺手锏：坡地開發(fā)。供地指標(biāo)嚴(yán)重告急!違法用地壓力驟增!怎么辦?國土資源部的回答是：上山!

　　甘藏春宣布，下一步，國土部要著手“研究促進(jìn)開發(fā)利用低丘緩坡地、山地、未利用地和工礦廢棄地的鼓勵(lì)政策，同時(shí)在土地管理法修訂過程中以法律形式予以確認(rèn)，把平原地區(qū)有限的優(yōu)質(zhì)耕地保住”。

　　山上開地成救命稻草

　　甘藏春講話后不到一周，10月11日，國土資源部部長徐紹史會(huì)見了云南省代省長李紀(jì)恒等，肯定了云南引導(dǎo)“城鎮(zhèn)上山”和工業(yè)項(xiàng)目上坡的做法，并表示國土部將進(jìn)一步支持云南開展低丘緩坡地的利用試點(diǎn)。此前，國土資源部總規(guī)劃師胡存智透露，云南省成為首批列入全國坡地開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目試點(diǎn)的五省市之一。徐紹史說，希望云南能在這方面作出示范，形成經(jīng)驗(yàn)。

　　9月15日，國土部剛剛召開了全國低丘緩坡綜合開發(fā)利用試點(diǎn)省、市座談會(huì)，確定了云南省、湖北十堰等五省市作為首批試點(diǎn)。十堰市國土局一位官員表示，十堰因?yàn)楸涣腥朐圏c(diǎn)而取得了每年800公頃的建設(shè)用地指標(biāo)支持，終于可以揭開鍋了。

　　9月4日，云南省機(jī)關(guān)、各部門、各市縣黨政共計(jì)300余位負(fù)責(zé)人云集大理，該省四套班子一把手悉數(shù)到會(huì)，召開云南省“全省保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作會(huì)議”。云南省國土資源廳廳長和自興說，“云南省建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)缺口很大”，而這次會(huì)議扭轉(zhuǎn)了城市建設(shè)緊盯6%壩區(qū)的思維定勢(shì)，面向占全省國土面積52%的丘陵緩坡區(qū)，大大緩解了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)的矛盾。

　　修改立法成為長期制度

　　聽起來，這一政策像是短期救急，為即將失守的18億畝找尋退路。然而，國土系統(tǒng)官員將其視為國土資源管理領(lǐng)域顛覆性的重大轉(zhuǎn)變，并打算將其制定為一項(xiàng)長期制度。

　　這個(gè)看似急就章的政策，實(shí)際已醞釀多時(shí)。近半年來，國土部及其下屬司局的多位相關(guān)負(fù)責(zé)人密集開展了坡地開發(fā)情況的調(diào)研工作。尤為值得關(guān)注的是，國土部為出臺(tái)這一政策，擬對(duì)《土地管理法》中相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，以突破現(xiàn)行法律框架。

　　2011年7月下旬，國務(wù)院法制辦公室牽頭成立的《土地管理法》修訂七部門領(lǐng)導(dǎo)小組組長、國務(wù)院法制辦公室主任宋大涵和領(lǐng)導(dǎo)小組副組長甘藏春率隊(duì)赴浙江、安徽、黑龍江、吉林等地專題調(diào)研《土地管理法》修訂工作，其重點(diǎn)有兩項(xiàng)，除征地制度外，另一項(xiàng)就是坡地開發(fā)。

　　按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，低丘緩坡地被歸入耕地或林地，在建設(shè)占用時(shí)要有相應(yīng)新增建設(shè)用地指標(biāo)。

　　所謂“低丘緩坡地”，通常指廣大低山丘陵區(qū)集中連片分布的、坡度在25°以下且面積大于2平方公里的緩坡地，主要包括荒草地、裸土地、廢棄園地、低效林地等多種土地后備開發(fā)資源。

　　全國的低丘緩坡土地約占土地總面積的10%，主要分布在沿海的丘陵與低山地區(qū)。目前已開展低丘緩坡地開發(fā)利用的有浙江、福建、山東、云南、河南、湖北、山西等省部分地區(qū)。中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院朱清表示，如果這些土地全部利用，可以“極大增加耕地和建設(shè)用地供給，緩解土地供需矛盾、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡”。#p#副標(biāo)題#e#

　　保護(hù)耕地抑制樓市

　　除地方政府以外，房地產(chǎn)開發(fā)商也在關(guān)注這一政策。任志強(qiáng)說，這一政策和房地產(chǎn)業(yè)的關(guān)系也很大，既保十八億畝紅線，又可以增加住宅土地供給量。

　　碧桂園戰(zhàn)略發(fā)展部總經(jīng)理助理、新聞中心主任王昊表示，碧桂園在安徽、湖南等地的很多項(xiàng)目都涉及坡地，由于法規(guī)及供地指標(biāo)的限制，一部分地塊和地方政府簽訂合作開發(fā)協(xié)議后，沒能拿到用地指標(biāo)，擱置數(shù)年，損失很大。國土部醞釀的這一政策意味著這些項(xiàng)目的用地指標(biāo)有了活路，是利好消息，對(duì)此很期待。

　　在目前各地的坡地開發(fā)實(shí)踐中，收獲了不少經(jīng)驗(yàn)但也不乏教訓(xùn)。在一些用地緊張的沿海發(fā)達(dá)省份，基本農(nóng)田已經(jīng)“上山下鄉(xiāng)”，其中很大一部分“基本農(nóng)田”就是坡地。浙江省一位國土局官員表示，一些地區(qū)單純利用這一政策搞耕地占補(bǔ)平衡，倒騰用地指標(biāo)。“將低丘緩坡山地開發(fā)成耕地，雖然面積上勉強(qiáng)相等，但質(zhì)量上卻相差甚遠(yuǎn)。”浙江紹興嵊州市黃澤鎮(zhèn)后棗園村農(nóng)民宓欽標(biāo)表示，“我們后棗園村前兩年搞的新‘整理’無水源山坡地，就是山地被鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)做資料做成了基本農(nóng)田，鄰村施家灣村的山林也是，說大點(diǎn)，黃澤鎮(zhèn)所有的山地都快被鎮(zhèn)政府在不花一分錢的情況下變成了基本農(nóng)田。”

　　上述該官員表示，甘藏春此次已經(jīng)表態(tài)坡地開發(fā)就是為了保護(hù)好優(yōu)質(zhì)耕地，不再出現(xiàn)貧地成“良田”，肥地變高樓的現(xiàn)象。他表示，增減掛鉤試點(diǎn)中出現(xiàn)占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象，“現(xiàn)在國務(wù)院一直在規(guī)范清理。”

　　和浙江搞占補(bǔ)平衡、山地復(fù)墾成耕地不同，云南坡地開發(fā)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)之一，就是劃定永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)發(fā)展界線，切實(shí)保護(hù)壩區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地，而占用壩區(qū)耕地則大幅提高用地成本。云南省7月底出臺(tái)的《云南省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的若干意見》規(guī)定，建設(shè)用地占用1平方公里以上、平均海拔2500米以下壩區(qū)耕地的，按照所在區(qū)域新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的20倍額外征收耕地質(zhì)量補(bǔ)償費(fèi)。

　　重在如何進(jìn)行落實(shí)

　　國家土地督察上海局的一份《浙江福建低丘緩坡綜合開發(fā)利用調(diào)查報(bào)告》提到，目前各地坡地開發(fā)實(shí)踐中，存在重開發(fā)輕規(guī)劃、重“擴(kuò)量”輕“提質(zhì)”，重“宜建”輕“宜林、宜農(nóng)”，破壞生態(tài)等問題;一些地方以低丘緩坡綜合開發(fā)利用的名義，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自將耕地、林地、園地等農(nóng)用地開發(fā)成建設(shè)用;此外，低丘緩坡開發(fā)場(chǎng)地平整工程量巨大、周期長，還需要長時(shí)間的自然沉降和基礎(chǔ)密實(shí)，短時(shí)間內(nèi)無法完成供地和項(xiàng)目建設(shè)，可能出現(xiàn)供地率較低的問題。

　　該調(diào)研報(bào)告建議，開發(fā)推進(jìn)要有序，避免蜂擁而上、盲目推進(jìn);開發(fā)項(xiàng)目要充分論證，考慮經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，避免生態(tài)失衡，避免開發(fā)成本過高造成的不經(jīng)濟(jì)。絕不能以毀林、破壞生態(tài)為代價(jià)來尋求建設(shè)用地空間和占補(bǔ)平衡空間。

　　“問題在于，怎樣算適度開發(fā)呢?18億畝不應(yīng)只是數(shù)字游戲，生態(tài)保護(hù)也不能成為口頭文章，建設(shè)開發(fā)更不能停留在紙面富貴。”上述學(xué)者說。

　　在大理召開的上述“規(guī)格之高、規(guī)模之大、范圍之廣、影響之深”均堪稱前所未有的會(huì)議上，主要的議題是專項(xiàng)部署壩區(qū)農(nóng)田保護(hù)和山地城鎮(zhèn)建設(shè)。會(huì)議提出，要通過“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”，促進(jìn)“山水田園一幅畫、城鎮(zhèn)村落一體化、城鎮(zhèn)朝著山坡走、田地留給子孫耕”。

　　和自興認(rèn)為，往前看十年，往后看十年，這次會(huì)議將是一個(gè)交叉路口。他將會(huì)議的定論為“決定今后10年云南國土資源管理工作走向”。