高房價把大批普通百姓逐出房地產(chǎn)市場，而市場體系之外的政策性住房的供應、分配制度，尚在求解之中

　　記者 蘭方

　　勤勉一生，購買一套屬于自己的住房，日益成為一個奢侈的夢想。飛漲的房價正在將大批普通老百姓逐出房地產(chǎn)市場。對于他們而言，更多的希望只能寄予保障性住房。

　　2009年年底以來，國務院再次表示要“遏制部分城市房價上漲過快的勢頭”。其中一個主要措施是擴大保障性住房的供給。因此，一部名為《住房保障法》的立法，尚在學者起草專家建議稿階段，即引起輿論的高度關注。

　　據(jù)本刊記者了解，《住房保障法》的立法準備工作已基本完成，專家組草案已于2009年底遞交住房和城鄉(xiāng)建設部(下稱住建部)法規(guī)司。這份“供內(nèi)部討論”的草案，于2009年3月開始起草，最終糅合了由清華大學法學院專家起草的“理論版”以及由深圳市規(guī)劃與國土資源委員會起草的“實踐版”，而定稿以后者為主。

　　草案分為總則、住房保障的范圍和標準、保障性住房、住房租賃補貼、住房公積金、農(nóng)村基本住房保障、金融和財稅支持、監(jiān)督管理、法律責任及附則等十章�？v觀草案全文，立法部門力圖從兩方面破解當前住房保障困境：一是強化政府責任，落實資金渠道，保證保障性住房的供應;二是從分配層面，細化準入和退出機制，明確罰則，力保分配公平。

　　參與立法的學者坦言，這遠非一部完善的法案。目前，有關一些基礎性問題，如市場體系之外的政策性住房供應、分配制度如何構建，這套制度又將保障哪些人等，爭議非常激烈。即便各界達成共識，距離一部成熟法律的出臺仍道路漫長。

　　“住房福利”演進

　　2008年10月，《住房保障法》作為“研究起草、條件成熟時安排審議的法律草案”，被納入十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃。此后，住建部住房保障司在2009年初表示，將在年內(nèi)提出住房保障法立法框架，形成初稿。

　　綜合各國的經(jīng)驗，住房保障可以理解為政府主導，以投資或提供優(yōu)惠政策等形式，為單純依靠市場無法解決住房問題的人群提供住房的政策，屬于社會福利制度。

　　其實，由政府供應住房并非新生事物。1998年住房制度全面改革以前，中國在城鎮(zhèn)一直實行由政府或單位投資建房，并無償或低價分配的“福利分房”制度。但隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長，這種“大鍋飯”式的分配模式日益暴露出供應不足和分配不公的嚴重問題，最終瀕于破產(chǎn)。

　　從1980年起，中國城鎮(zhèn)的住房制度改革前后經(jīng)歷試點售房、提租補貼、以售帶租等階段，終于在1998年全面駛上市場化道路。改革思路是打破行政供給格局，以住房私有化、市場化來解決供給短缺。

　　此后，中國的住房市場得到長足發(fā)展。至2008年末，城鎮(zhèn)實有住房總量已達124億平方米。#p#副標題#e#

　　然而，隨著土地價格飆升，與市場化一同高歌猛進的，是屢屢挑戰(zhàn)老百姓心理承受極限的高房價。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞分析，目前中國的中低收入者，占到了全體居民的70%-80%，而他們中的絕大多數(shù)都氏買不起房。

　　在住房市場化改革的同時，面向中低收入階層，決策層于1998年推出了廉租房和經(jīng)濟適用房兩項制度。前者由政府投資建房低回報出租，后者由政府提供優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商承建并低價出售。它們與住房公積金制度一并搭建起中國住房保障基本制度的最初框架，此后又增加了由政府限價出售的限價房及仍在探索中的公共租賃房。

　　可是，無論是針對特困家庭和低收入困難群體的廉租房，還是面向城鎮(zhèn)中低收入家庭的經(jīng)濟適用房，地方政府缺乏政策執(zhí)行動力，供應遠遠滿足不了需求。如2009年初，北京市政策房申請達10.45萬戶，而這年北京可以提供搖號配售的經(jīng)適房源僅有約3.2萬套，可提供的限價房房源約2.3萬套。

　　為爭奪有限的保障房資源，分配過程中的不公現(xiàn)象屢見不鮮。武漢經(jīng)適房“六連號事件”爆出，揭開經(jīng)適房申報中“隱形腐敗”的冰山一角。而退出機制的不完善，更令不少投機者利用政策的模糊性，倒賣保障房漁利。

　　同時，當前與各項制度相關的政策文件，法律層級低，且缺乏追責條款，政策執(zhí)行混亂。在中國社會科學院財政與貿(mào)易研究所學者姜雪梅看來，對住房保障立法，可以“加強已有政策的剛性，為各項政策措施提供法律保障”。

　　供需錯配模糊求解

　　針對買不起房的群體不斷擴大的現(xiàn)象，清華大學一位參與草案設計的學者指出，中國住房市場最主要的問題不是供給不足，而是需求和供給不匹配。“當前房價嚴重背離價值，泡沫高企，要所有人通過市場來解決住房，是根本不可能的。”

　　他表示，《住房保障法》的立法，意在為通過市場供應機制無法獲得住房的人重建一套供應分配體系，是對社會財產(chǎn)進行再分配，和以往的“福利分房”有著本質(zhì)不同。

　　問題是，參與“再分配”的人群究竟應該有多大?不少業(yè)內(nèi)人士認為，以往的住房保障制度雖然已經(jīng)初具形態(tài)，但保障范圍過窄，現(xiàn)有保障房極度緊缺，也與此有關。

　　目前，中國能夠獲得保障房的人群相當有限，保障范圍一再收窄。1998年，國務院出臺房改的綱領性文件——《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號，下稱23號文件)，確定了“最低收入家庭購買廉租房，中低收入家庭購買經(jīng)濟適用房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房”的原則，并明確“經(jīng)濟適用房是住房供應的主體”。#p#副標題#e#

　　但到2003年，國務院出臺《關于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)[2003]18號，下稱18號文件)，23號文件中有關“經(jīng)濟適用房是住房供應的主體”改為“經(jīng)濟適用房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，由此各地政府逐步開始對購買經(jīng)濟適用房人群的資格進行嚴格的限制，供應量也一再緊縮。最終，中國形成了以廉租住房保障低收入人群為主，經(jīng)濟適用房等其他保障形式為輔的架構，據(jù)此，一些專家分析，滿足前述保障房條件要求的人群不到2.5%。

　　近年來，要求擴大住房保障范圍的呼聲此起彼伏，由此，立法面對的第一個問題是，住房保障究竟是大保障，還是小保障?這是草案起草之初的最大爭論。#p#分頁標題#e#

　　一種觀點是僅保障低收入人群。中國人民大學公共管理學院土地管理系博士后、時代九和律師事務所合伙人周威表示，“應該把廉租房制度法制化，先解決好低收入人群的住房問題。”

　　另一種觀點，則認為“應保盡保”。中國當前已搭建的住房保障政策，覆蓋面并不全面。農(nóng)民工、新畢業(yè)的大學生等群體，礙于戶籍限制，被排斥在當?shù)氐淖》勘Ｕ象w系之外;在房價畸高的情況下，普通中等收入水平家庭無力自行解決住房問題，但又不滿足經(jīng)濟適用房、限價房的準入條件，淪為“夾心層”;農(nóng)村困難家庭的住房問題，則從未提上制度建設層面。

　　然而，考慮到“要將所有需要保障的人都納入，政府的壓力會相當大”，上述參與草案設計的專家透露，草案最終采取了“廣覆蓋、�；�本”的原則。草案對現(xiàn)有制度的保障范圍進行了微調(diào)，增加了農(nóng)村住房保障的內(nèi)容。草案在第六章單列“農(nóng)村基本住房保障”，第一次將農(nóng)村經(jīng)濟困難、居住在危房中的特困戶納入制度保障中。

　　不過，和之前的政策格局不同，草案明確指出應建立多層次的住房保障體系，這與1998年23號文的精神一脈相承。清華大學法學院副院長申衛(wèi)星在接受媒體采訪時介紹，草案希望盡可能覆蓋廣泛的收入群體，而不單單是少部分人受益。草案中廉租房、經(jīng)適房、公租房三類政策房并行，住房公積金制度照搬入法，“比較貧困的階層以廉租房方式解決，條件稍好者以經(jīng)濟適用房的方式解決，條件更好的可以購買限價房，條件再好的以住房公積金的方式來保障。”

　　“中低收入”人群的界定并無原則性劃分，具體標準交與地方政府制定。但是，模糊的定位，又直接影響住房保障路徑的選擇。究竟是以租賃式的廉租房、公租房為主導還是產(chǎn)權式的經(jīng)適房、限價房為主導?若兩者并行，其保障人群如何劃分、甄別，房屋比例如何配置?是優(yōu)先保障“居者有其屋”還是讓更多的人享有“恒產(chǎn)”?目前的草案，僅僅給出了相當粗略的框架。

　　對于農(nóng)民工的居住問題，2010年的中央一號文件明確提出，要“鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。據(jù)了解，在草案起草過程中，學者們曾就該問題進行討論，但最終因缺乏現(xiàn)實操作性，未將有關設想寫入草案，“但不排除最終進入法律的可能性。”

　　草案為避免分配不公，還更加細化了保障房的準入和退出機制。同時提出，建立經(jīng)濟適用房承購人與政府“共有產(chǎn)權”的制度。這遭到了不少人質(zhì)疑。在他們看來，這種產(chǎn)權的界定，缺乏法理依據(jù)，且增加了操作難度。更有學者提醒，當下立法，要避免將不盡完善的制度剛性化。#p#副標題#e#

　　政府責任難界定

　　中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，經(jīng)濟適用房如何發(fā)展，是目前住房保障體系的核心問題。他表示，大力發(fā)展面向中等收入群體的經(jīng)濟適用房，有效增加供應量，可以根本性地緩解目前住房市場供需錯配的尖銳矛盾。

　　針對目前政府以建設廉租房為主的保障思路，唐鈞還提醒，廉租房的比例不宜過高，否則就難以避免向以往福利分房制度倒退。他舉例說，在香港，廉租房的比例達到50%，“住在廉租房里的人怎么逼都搬不走，最后采取我們當年福利房分房的形式變賣給住戶”。他強調(diào)，不管退出制度怎么設計，廉租房里的住戶都不可能搬出來，同時，大面積建廉租房，很可能形成貧民窟。

　　不少學者認為，新加坡的住房保障制度非常值得中國借鑒。在當?shù)�，特別富有的居民約占總戶數(shù)的3%，這批人從房地產(chǎn)市場直接購買住房。建房時政府收取高額土地出讓金，對業(yè)主每年征收高額物業(yè)稅。

　　重要的是，80%的中等收入居民都可以購買由“建屋發(fā)展局”(HDB)提供的平價住房。其中，月總收入在800新元到5000新元的家庭可購買租屋，月總收入在5000新元到8000新元的家庭可購買檔次較高的公寓。

　　其余17%的低收入居民，分為困難戶和特困戶，各占8.5%。對前者，通過政府補貼，每戶可購買一套60平方米-70平方米的便宜舊房居住;對特困戶則租給每套42平方米左右的廉租屋，每月象征性收取十幾新元的房租。如此分層級實施，在寸土寸金的新加坡實現(xiàn)了“居者有其屋”的目標。

　　國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展部副部長林家彬也認為，《住房保障法》應該把存在住房問題的人群都納入保障，分層次建立體系。這要求政府發(fā)揮更大的作用，然而，現(xiàn)實是，“政府已經(jīng)被土地財政綁架了”。

　　在現(xiàn)行體制下，土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費，基本歸地方政府所有。由此導致的結果便是，地方政府在飛漲的房價中，通過土地收益和各類稅費獲益;反過來又缺乏足夠的動力修建保障房，“在福利保障領域不作為”。

　　2009年10月28日，全國人大常委會公布《關于保障性住房建設項目實施情況的調(diào)研報告》。調(diào)查顯示，在中央預算安排的重大公共投資項目中，保障性住房建設進度緩慢，截至該年8月底，僅完成投資394.9億元，完成率為23.6%。

　　針對此，草案明確了保障性住房建設的資金來源以及政府在住房保障方面的責任。縣級以上各級政府將承擔重要職責。保障性住房建設的支出必須納入預算，地方政府需編制規(guī)劃并將其納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，相關部門需提供稅收優(yōu)惠和用地支持。

　　對于政府責任的落實，草案特別設計“監(jiān)督管理”一章。提出發(fā)展改革、財政、稅收、金融等部門對保障性住房的相關工作進行監(jiān)督，包括投資的完成情況、資金管理使用情況、用地供應情況等各個方面。人大監(jiān)督亦被明確。同時，草案擬建立考評機制，保障房的建設情況，將直接影響相關負責人的“政績”。

　　不過，一位參與立法的專家坦言，相關的制度還需要更細致的設計，避免政府責任的條款成為宣示性條款，起不到威懾作用。

　　“目前的設計，僅是一種理想狀態(tài)。其他部門的監(jiān)督，畢竟還是政府的內(nèi)部監(jiān)督。人大監(jiān)督能否發(fā)揮實際作用，是有疑問的。”這位專家強調(diào)，政府角色的定位，不是靠一部住房保障法能夠矯正的。