土地制度的進(jìn)一步改革事關(guān)我國長遠(yuǎn)發(fā)展

2012-10-19 來源：0352房網(wǎng) 編輯：果果

　　據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》采訪國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長、研究員劉守英的記錄

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：十六大以來，土地在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著舉足輕重的角色，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程與土地息息相關(guān)，那么，這些年來我國的土地管理制度為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展都發(fā)揮了哪些特殊作用?

　　劉守英：十年來，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長10.7%，經(jīng)濟(jì)總量占世界的份額從4 .4%提升到10%，城鎮(zhèn)化率快速提高，2011年超過50%，土地資源的有效保障，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速發(fā)展提供了重要?jiǎng)恿�。土地資源的市場(chǎng)化配置改革功不可沒。

　　20世紀(jì)90年代末至今。中國經(jīng)濟(jì)的高增長，靠高速的工業(yè)化和快速的城市化兩個(gè)引擎拉動(dòng)，土地成為這兩個(gè)引擎的杠桿。地方政府通過低價(jià)征用農(nóng)民土地，以創(chuàng)辦園區(qū)，通過土地的協(xié)議出讓，避開了我國土地資源稟賦不足可能造成的工業(yè)用地成本上升;與此同時(shí)，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是珠三角和長三角成為中國經(jīng)濟(jì)高速成長的主角，這些地區(qū)大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，保證了農(nóng)民以集體土地參與工業(yè)化進(jìn)程。雙軌并行的工業(yè)化，支持了中國作為世界制造工廠的形成。

　　進(jìn)入新世紀(jì)以后，中國城市化進(jìn)程大大加快。面對(duì)城市建設(shè)的巨額資本需求，土地資本化起了非常重要的作用。利用對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的掌控和經(jīng)營性用地的市場(chǎng)化出讓，依靠土地出讓收入和土地抵押融資，促進(jìn)國有土地從資源向資產(chǎn)以及資本轉(zhuǎn)化，推動(dòng)了快速的城市化。2000年以后，中國土地使用制度改革進(jìn)一步深化，尤其是2002年以后對(duì)經(jīng)營性用地實(shí)行“招拍掛”制度，將土地的功能從傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活功能，拓展到資本功能，帶來巨大的乘數(shù)效應(yīng)。一方面，土地的資本化，使地方政府財(cái)政能夠獲取土地增值的最大化收益，并以最大化的土地出讓收入保證城市建設(shè)資金，以商住用地出讓價(jià)格最大化來實(shí)現(xiàn)城市政府資金的平衡。另一方面，通過建立政府融資平臺(tái)，以政府財(cái)政信用為擔(dān)保，以土地為主要抵押品，換取銀行資金，加大對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。土地制度改革所釋放的土地紅利，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了巨額土地增值收益，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：這種以地謀發(fā)展的模式在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速增長的同時(shí)，其弊端也日益顯現(xiàn)，不可持續(xù)。這種模式的問題主要體現(xiàn)在哪些方面，給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了哪些風(fēng)險(xiǎn)?

　　劉守英：這些弊端在經(jīng)濟(jì)上主要表現(xiàn)為，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長過于依賴土地;地方政府收入過于依賴土地出讓收入和與城市擴(kuò)張相關(guān)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)稅收;城市建設(shè)過于依賴土地出讓和土地抵押融資。這種高度依賴土地的增長方式，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中央銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，也放大了宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

　　1997年以來，中國地方政府性債務(wù)規(guī)模逐年增長。1998年和2009年債務(wù)余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2 0 1 0年的債務(wù) 余額比上年增長18.86%。國家審計(jì)署公布的債務(wù)余額為10 .7萬億元債務(wù)余額，約占2010年G D P的26.9%。再加上名義指標(biāo)表示的公共部門債務(wù)(約相當(dāng)于G D P的20%)和政策性金融機(jī)構(gòu)發(fā)行的金融債券等(約相當(dāng)于G D P的6%)，中國總體的公共部門債務(wù)率應(yīng)在50%-55%。

　　地方債務(wù)的局部情況更不容樂觀，不均衡、不可持續(xù)的問題十分突出。2010年底，東部11個(gè)省(直轄市)和5個(gè)計(jì)劃單列市政府性債務(wù)余額53208.39億元，占全國總地方債務(wù)比49.65%;中部8個(gè)省政府性債務(wù)余額為24716.35億元，占23.06%;西部12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)政府性債務(wù)余額29250 .17億元，占27.29%。2010年底，中國東部地區(qū)加計(jì)劃單列市、中部地區(qū)和西部地區(qū)，負(fù)債率分別是19.2%、24.2%和36.4%。正如政府貸款主要靠土地一樣，抵押土地已成為政府償債的最重要來源，地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。據(jù)審計(jì)署調(diào)查，2010年底除54個(gè)縣級(jí)政府之外，全部省級(jí)和市級(jí)政府以及絕大多數(shù)縣級(jí)政府均有政府負(fù)債，且承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務(wù)為25473.51億元，占地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)額的比重為37.96%。一旦各地土地出讓收入下降，地方政府的償債能力就會(huì)快速枯竭。

　　地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，紛紛成立各類融資平臺(tái)，利用手中收儲(chǔ)的國有土地作為抵押品，從銀行獲得巨額貸款。目前地方融資平臺(tái)已形成“土地抵押———獲取貸款———土地收儲(chǔ)———土地抵押”循環(huán)。審計(jì)署調(diào)查結(jié)果表明，截至2010年底，融資平臺(tái)公司政府性債務(wù)余額49710.68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46.38%。地方各級(jí)政府已支出的債務(wù) 余額中，用于土地收儲(chǔ) 的就有10208.83億元，占10.62%。

　　從地方政府性債務(wù)資金的來源情況看，銀行是最大的資金供給者。2010年底，銀行貸款總額84679.99億元，占到地方政府性債務(wù)資金的79.01%。其中，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中銀行貸款有50225億元，占比為74.84%。

　　在決定中國宏觀經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)的因素中，除了固定資產(chǎn)投資和貨幣供應(yīng)量等變量外，土地供應(yīng)和以地融資的影響也日益顯著。2002-2010年間，國有建設(shè)用地增幅跟當(dāng)年的名義固定資產(chǎn)投資增幅有比較一致的趨勢(shì)。如果當(dāng)年的國有建設(shè)用地供應(yīng)量減少，或者增幅下降過快，會(huì)導(dǎo)致下一年許多投資項(xiàng)目無法“落地”，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)受到很大影響。反過來，如果國有建設(shè)用地供應(yīng)很充足，固定資產(chǎn)投資增幅會(huì)較快上升。

　　由于土地指標(biāo)由中央政府控制，宏觀經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期，中央政府除了收緊“銀根”外，還會(huì)同時(shí)收緊“地根”，即減少全國的新增建設(shè)用地供應(yīng)量，甚至采取“凍結(jié)批地”、“中止土地審批權(quán)”等行政性調(diào)控手段。同樣，宏觀經(jīng)濟(jì)刺激階段，中央政府在采取擴(kuò)張性貨幣政策的同時(shí)，還會(huì)放松“地根”，大幅增加新增建設(shè)用地的供給量。

　　從實(shí)施效果來看，土地參與宏觀調(diào)控事實(shí)上放大了宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)性。1997年國家宣布在全國范圍內(nèi)凍結(jié)供地一年，這同緊縮性的貨幣政策一起，加劇了1998-2001年的通縮。2002年起，每年新增建設(shè)用地?cái)?shù)量迅速上升，2001年全年批準(zhǔn)新增建設(shè)用地是428萬畝，2002年上升至722萬畝，2004年和2006年分別是845萬畝和771萬畝。寬松的“地根”，加上積極的貨幣政策，2007年出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)過熱現(xiàn)象。

　　《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：在未來10年甚至更長的時(shí)間，中國仍將處于工業(yè)化、城市化快速發(fā)展階段。隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的加速，土地利用也將進(jìn)入農(nóng)地非農(nóng)化高峰期、土地供求極度不平衡期。那么，如何才能正確處理好土地利用和發(fā)展的關(guān)系?

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