摘要：“將原來(lái)涉及房地產(chǎn)稅所有的有關(guān)稅種，如土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等稅種及其有關(guān)稅費(fèi)全部精簡(jiǎn)合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅一個(gè)稅種，其他稅種及其稅費(fèi)一律取消。簡(jiǎn)并稅種有利于簡(jiǎn)化稅制，避免重復(fù)征稅，提高稅收征管效率�！� 中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)顧問(wèn)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委法案室原主任俞光遠(yuǎn)表示。

       近日，由中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)、上海財(cái)經(jīng)大學(xué)聯(lián)合主辦的第十八屆中國(guó)財(cái)稅法前沿問(wèn)題高端論壇暨“新時(shí)代房地產(chǎn)稅立法的理論與實(shí)踐”研討會(huì)上，俞光遠(yuǎn)提交了論文《關(guān)于加快房地產(chǎn)稅改革和立法的研究》并發(fā)表講話，他的話題圍繞“房地產(chǎn)稅改革和立法的重點(diǎn)和方向”，主要內(nèi)容包括：一是房地產(chǎn)稅改革的主要方向，二是房地產(chǎn)稅立法的四個(gè)重點(diǎn)，三是房地產(chǎn)稅法涉及的核心要素，四是稅收優(yōu)惠等。

       俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，加快房地產(chǎn)稅改革與立法，要以完善房地產(chǎn)稅制為基本目標(biāo)，以完善地方稅體系為改革主攻方向，順應(yīng)國(guó)際稅制改革的發(fā)展趨勢(shì)，遵循“拓寬稅基、簡(jiǎn)并稅種、降低稅率、嚴(yán)格征管”的原則，加快構(gòu)建現(xiàn)代稅制，同時(shí)加快制定房地產(chǎn)稅法，科學(xué)界定核心要素，切實(shí)把房地產(chǎn)稅法變成良法，促進(jìn)新舊稅種的順利銜接和平穩(wěn)過(guò)渡。

       2018年9月10日公布的第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，已經(jīng)把制定房地產(chǎn)稅法作為第一類項(xiàng)目：即條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案列入本屆立法規(guī)劃。2018年全國(guó)人大常委會(huì)立法計(jì)劃又把房地產(chǎn)稅法列入預(yù)備審議的立法項(xiàng)目，列入年度立法計(jì)劃，由全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委和財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭起草法律草案，標(biāo)志著房地產(chǎn)稅法立法項(xiàng)目已經(jīng)正式啟動(dòng)。

       俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，抓好房地產(chǎn)稅改革和立法的重點(diǎn)和方向，應(yīng)將房地產(chǎn)稅改革納入財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)，以完善房地產(chǎn)稅為基本目標(biāo)。

       俞光遠(yuǎn)指出，房地產(chǎn)稅是一個(gè)綜合概念，既包括房產(chǎn)稅，也包括土地增值稅、土地使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等多個(gè)相關(guān)稅種，與房地產(chǎn)有關(guān)的各種稅以及整個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)、交易、保有全鏈條中各種稅之外的費(fèi)，都可以納入整個(gè)“房地產(chǎn)稅”的視野并加以整合，因而這個(gè)稅種涉及面非常寬，涉及的利益攸關(guān)方相當(dāng)多，牽一發(fā)動(dòng)全身。

       俞光遠(yuǎn)稱，應(yīng)將房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種，完善地方稅體系作為改革主攻方向。

       在俞光遠(yuǎn)看來(lái)，房地產(chǎn)稅最直接的功能應(yīng)該是為地方政府提供公共服務(wù)籌集必需的資金，應(yīng)當(dāng)成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源。通過(guò)這次房地產(chǎn)稅改革，要使房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種，成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，是這次房地產(chǎn)稅改革是否成功的重要標(biāo)志之一。

       數(shù)據(jù)顯示，近10多年來(lái)，地方財(cái)政收入的主要來(lái)源依靠土地出讓金收入，許多地方的土地出讓金收入大約占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的50%-60%左右，有的地方比例甚至高達(dá)70%以上。據(jù)中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)2014年9月13日?qǐng)?bào)道，2013年四川省內(nèi)江市土地出讓金收入達(dá)90多億元，占市財(cái)政收入的近70%。據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，土地出讓金收入占地方財(cái)政收入比重，在2013年達(dá)到頂峰比例為59.8%，到2014年開始回落至56.6%，2015年最低為39.6%，2016年為40.8%，有的地方回落更快。其主要原因是土地市場(chǎng)需求不足，用地結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，出讓面積繼續(xù)萎縮，地價(jià)增幅逐步趨緩，使土地出讓金收入不斷減少，也使一些主要依靠土地出讓金收入的地方財(cái)政收入更是銳減，有的地方財(cái)政甚至入不敷出、難以為繼。隨著房地產(chǎn)稅改革的出臺(tái)實(shí)施，房地產(chǎn)稅收入則相應(yīng)日益增多，逐步取代土地出讓金收入，最終成為地方稅的主體稅種，成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，這是這次房地產(chǎn)稅改革是否成功的重要標(biāo)志之一。

       “如果不能取代土地出讓金收入，不能成為地方主要的稅種，可以說(shuō)這種改革和立法就失敗了”俞光遠(yuǎn)說(shuō)道。

       在俞光遠(yuǎn)看來(lái)，房地產(chǎn)稅立法有四個(gè)重點(diǎn)，應(yīng)遵循“拓寬稅基、簡(jiǎn)并稅種、降低稅率、嚴(yán)格征管”的原則。

       具體而言，拓寬稅基，就是盡量拓寬我國(guó)房地產(chǎn)稅的征收范圍，盡可能將所有地區(qū)、所有納稅人的房地產(chǎn)都包括進(jìn)來(lái)。確定征稅范圍是為了更好地實(shí)現(xiàn)征稅目標(biāo)。從房地產(chǎn)稅的征稅范圍來(lái)看，由于房地產(chǎn)稅是一種受益稅，凡是享受了政府所提供的公共服務(wù)的居民都應(yīng)付出相應(yīng)的對(duì)價(jià)，因此，我國(guó)房地產(chǎn)稅的征稅范圍的設(shè)計(jì)應(yīng)盡可能地將所有地區(qū)、所有納稅人的房地產(chǎn)都包括進(jìn)來(lái)。房地產(chǎn)稅將從以下幾方面逐步擴(kuò)大范圍：由工商業(yè)用房地產(chǎn)擴(kuò)大到住房用房地產(chǎn)，由企業(yè)或單位等法人、非法人組織擴(kuò)大到自然人或家庭，由合法房地產(chǎn)擴(kuò)大到目前尚不合法的小產(chǎn)權(quán)房地產(chǎn)等。由于某些條件的限制，上述改革目前只在某些地方才有可行性。因此，擴(kuò)大征稅范圍只能逐步進(jìn)行，不可能一次性到位完成。但從房地產(chǎn)稅的長(zhǎng)期發(fā)展看，有必要在立法時(shí)設(shè)定較大的征稅范圍，為今后房地產(chǎn)稅的發(fā)展留出較大空間。

       簡(jiǎn)并稅種，就是將原來(lái)涉及房地產(chǎn)稅所有的有關(guān)稅種，如土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅等稅種及其有關(guān)稅費(fèi)全部精簡(jiǎn)合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅一個(gè)稅種，其他稅種及其稅費(fèi)一律取消。簡(jiǎn)并稅種有利于簡(jiǎn)化稅制，避免重復(fù)征稅，提高稅收征管效率。

        降低稅率，就是對(duì)房地產(chǎn)稅實(shí)行低稅率政策。為了使房地產(chǎn)稅改革既不給廣大消費(fèi)者增加很大稅負(fù)，又能順利推進(jìn)這項(xiàng)改革，在簡(jiǎn)并上述各有關(guān)稅種的同時(shí)，要盡可能降低房地產(chǎn)稅稅率。并對(duì)不同類型用途的房地產(chǎn)如居住用房地產(chǎn)、工商用房地產(chǎn)和空置房地產(chǎn)，分別實(shí)行由低到高的差別稅率，還要對(duì)不同類型的居住用房地產(chǎn)如普通住宅、公寓、別墅等，分別實(shí)行由低到高的差別稅率，以公平稅收負(fù)擔(dān)，緩解社會(huì)收入分配不公矛盾。

       嚴(yán)格征管，就是對(duì)房地產(chǎn)稅嚴(yán)格依法從價(jià)計(jì)算，依率計(jì)征，應(yīng)收盡收。由于房地產(chǎn)稅涉及面寬，征管任務(wù)非常繁重，難度又相當(dāng)大，為了使房地產(chǎn)稅改革不流于形式，必須嚴(yán)格依法征收管理，既不得按任務(wù)指標(biāo)征收，也不得擅自包稅或變相包稅，既不得征“過(guò)頭稅”即多征稅；也不得征“人情稅”即少征稅，更不得擅自越權(quán)減免稅。

       對(duì)不同類型的房地產(chǎn)實(shí)行差別稅率，促進(jìn)資源有效利用和稅負(fù)公平。

       俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，由于不同用途的房地產(chǎn)收益不同，不同類型的房地產(chǎn)業(yè)主負(fù)稅能力不同，對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的消費(fèi)程度也不同，因而對(duì)不同的類型和用途的房地產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以區(qū)別對(duì)待，實(shí)行有差別的稅率。以美國(guó)為例，華盛頓特區(qū)的房地產(chǎn)稅就區(qū)分居住用房地產(chǎn)、工商業(yè)用房地產(chǎn)和空置房地產(chǎn)，分別確定了由低到高0.85%、1.65%—1.85%和 5%—10%等的不同稅率。對(duì)空置房地產(chǎn)征收較高稅率的目的，則是為了防止囤積炒作房地產(chǎn)，促進(jìn)房地產(chǎn)資源的充分利用，減少資源空置浪費(fèi)，同時(shí)促進(jìn)房地產(chǎn)價(jià)格的穩(wěn)定。

       同時(shí)，俞光遠(yuǎn)建議應(yīng)科學(xué)制定房地產(chǎn)稅法的核心要素。

       俞光遠(yuǎn)指出，一般來(lái)說(shuō)，每部稅法都至少包含八大要素，主要包括納稅人、課稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、適用稅率、計(jì)稅方法、稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。稅法中上述的核心要素是該部稅法的核心內(nèi)容，它直接決定該部稅法的質(zhì)量高低和稅法優(yōu)劣，在制定房地產(chǎn)稅法的過(guò)程中必須予以高度重視，經(jīng)過(guò)認(rèn)真醞釀、仔細(xì)斟酌、反復(fù)推敲，最后才能科學(xué)合理予以確定。加快房地產(chǎn)稅立法，首先必須科學(xué)制定房地產(chǎn)稅法，特別是要深入鉆研、科學(xué)把握好該法的核心要素，切實(shí)把房地產(chǎn)稅法變成良法，才能達(dá)到完善地方稅體系，促進(jìn)資源有效利用，公平稅收負(fù)擔(dān)，提高征管效率的良好效果。

       具體而言，按照合理、便利、節(jié)約、可行的原則，房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅，誰(shuí)擁有財(cái)產(chǎn)就對(duì)誰(shuí)征稅，因而應(yīng)將房地產(chǎn)稅納稅義務(wù)人界定為，在我國(guó)境內(nèi)擁有土地使用權(quán)和地上建筑物所有權(quán)，負(fù)有繳納房地產(chǎn)稅義務(wù)的自然人、法人和非法人組織。

       課稅對(duì)象方面，我國(guó)應(yīng)將房地產(chǎn)稅的課稅對(duì)象界定為在我國(guó)境內(nèi)的土地和固定于土地之上的建筑物及其附屬物。

       此外，我國(guó)房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)可界定為由當(dāng)?shù)卣�府定期、按區(qū)域評(píng)估確定的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值。鑒于我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距很大，中央可制定一定幅度的比例稅率，各地方可在這個(gè)規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，采用適宜本地的稅率。

       由于對(duì)住房用房地產(chǎn)、工商業(yè)用房地產(chǎn)和空置房地產(chǎn)應(yīng)分別設(shè)置不同的稅率，因而房地產(chǎn)稅法對(duì)不同類型房地產(chǎn)稅的計(jì)稅方法。

       以居住用房地產(chǎn)稅應(yīng)納稅額為例，可用下面相應(yīng)的應(yīng)納稅額的計(jì)算公式表示：

       居住用房地產(chǎn)稅應(yīng)納稅額=單位面積政府評(píng)估價(jià)×應(yīng)稅房地產(chǎn)面積×上述適用稅率=單位面積政府評(píng)估價(jià)×（居住用房地產(chǎn)面積-稅前應(yīng)扣除標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠面積）×上述適用稅率

       舉例：某公民居住用房地產(chǎn)面積500平米，全家有四口人，按照當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)規(guī)定，允許稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)面積人均50平米后計(jì)稅,當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)稅適用稅率0.6%，每平米政府評(píng)估價(jià)2萬(wàn)元。該公民應(yīng)納房地產(chǎn)稅額的計(jì)稅方法如下:

       應(yīng)納稅額=20000元×(500-50×4)×0.6%=3.6萬(wàn)元

       其中，免稅優(yōu)惠面積總共可扣除50平米×4=200平米

       實(shí)行稅收優(yōu)惠必不可少。

       俞光遠(yuǎn)稱，稅收優(yōu)惠是指以減輕納稅人的稅負(fù)為主要內(nèi)容的各種減免稅措施的總稱。借鑒各國(guó)有關(guān)的優(yōu)惠措施經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的房地產(chǎn)稅應(yīng)對(duì)國(guó)家、政府、軍隊(duì)等公共用途的不動(dòng)產(chǎn)和為社會(huì)公共服務(wù)的公園、街道、廣場(chǎng)、名勝古跡等的公共物業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用的物業(yè)，醫(yī)療保健、老弱病殘等社會(huì)福利機(jī)構(gòu)自用的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一給予免稅。

       出于對(duì)人權(quán)保障的基本需要考慮，為了保障大部分人民群眾特別是中低收入階層的基本生活免受影響，對(duì)他們居住用房地產(chǎn)給予稅收優(yōu)惠，如同征收工資薪金所得稅，要將稅前工資薪金收入先扣除基本生活費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)3500元的優(yōu)惠后再計(jì)稅那樣，將稅前居住用房地產(chǎn)面積先扣除人均居住標(biāo)準(zhǔn)面積的優(yōu)惠后再計(jì)稅。也就是說(shuō)，如果居住房地產(chǎn)面積如不超過(guò)人均居住面積扣除標(biāo)準(zhǔn)的，則給予全部扣除的稅收優(yōu)惠。根據(jù)我國(guó)目前居住用房地產(chǎn)面積的實(shí)際情況，稅前居住用房地產(chǎn)面積扣除標(biāo)準(zhǔn)，最好定為人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)50平米。也就是說(shuō)人均居住面積50平米以下的給予全部扣除的稅收優(yōu)惠；人均居住面積50平米以上的，只就50平米以上的部分計(jì)算應(yīng)納稅額。

       以四口人之家為例，稅前扣除人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)50平米×4=200平米，即200平米以下的全部免稅優(yōu)惠，居住面積超過(guò)200平米的，只就超過(guò)人均居住標(biāo)準(zhǔn)面積的部分征稅。在房地產(chǎn)稅立法中明確規(guī)定上述稅收優(yōu)惠，不僅有利于保障中低收入人民群眾的基本生活，緩解社會(huì)分配不公矛盾，促進(jìn)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，而且有利于完善房地產(chǎn)稅，優(yōu)化地方稅體系，促進(jìn)新舊稅制的順利銜接和平穩(wěn)過(guò)渡。