土地管理法修正案草案終止審議 最快2017年底啟動
發(fā)布時間：2015-01-19 來源：0352房網(wǎng) 編輯：阿紫
摘要：1月15-16日召開的
全國國土資源工作會議部署了2015年國土重點(diǎn)工作，包括：要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村
土地制度改革等；科學(xué)立法嚴(yán)格執(zhí)法，加快法治國土
建設(shè)等。
分析認(rèn)為，雖然
國土部2015年工作重點(diǎn)的內(nèi)容未直接涉及土地管理法的修改，但是多項(xiàng)工作實(shí)則為土地管理法的修改做鋪墊。
十八屆三中全會《決定》中對我國土地改革提出的新要求，包括“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地
市場”、“擴(kuò)大國有土地有償使用范圍”、“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”、“完善土地
租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”、“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”等。
國土系統(tǒng)一位官員向南都記者透露，根據(jù)十八屆三中全會、四中全會的精神，新一輪的土地管理法修改范圍將涉及第二章土地權(quán)利制度；第三章、第五章
土地市場制度；以及備受關(guān)注的第五章第47條征地制度等內(nèi)容。
2012年12月底首次提交全國人大常委會審議但未獲通過的土地管理法修正案草案，在接下來的兩年中，雖被列入全國人大常委會立法
規(guī)劃，但未再次提請審議。相關(guān)專家表示，按照立法法規(guī)定，該草案已終止審議，這意味著土地管理法將重新進(jìn)行修訂。
在十八屆三中、四中全會提出新的改革任務(wù)背景下，國土系統(tǒng)一位官員向南都記者表示，啟動新一輪的土地管理法修訂程序需在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等新改革任務(wù)試點(diǎn)工作完成后才會啟動。
近日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著我國農(nóng) 村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段。根據(jù)中央印發(fā)的有關(guān)意見，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作2017年底完成。
2017年底，農(nóng)村土地各項(xiàng)改革試點(diǎn)完成后，土地管理法或?qū)⑦M(jìn)行大修。
修正案草案首次提交審議未獲通過
我國現(xiàn)行土地管理法于1986年第六屆全國人大常委會第六次會議通過并頒布，至今經(jīng)過了三次修訂。
1988年的首次修訂刪除了“禁止出租土地”的內(nèi)容，并增加“國有土地和集體所有土地的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”、“國家依法實(shí)行國有土地有償 使用制度”等內(nèi)容；1998年第二次修訂針對土地管理方式和土地利用方式進(jìn)行變革，是土地管理思想的轉(zhuǎn)變，并沒有針對個別條款進(jìn)行修改；2004年第三次 修訂將土地管理法第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，將其他條款中的“征用”修改為“征收”。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明對記者指出，隨著農(nóng)民進(jìn)城以及
城市發(fā)展對土地的需求不斷增強(qiáng)，原有的土地管理法已經(jīng)跟不上發(fā)展的步 伐，必須修改土地管理法。這一
觀點(diǎn)在業(yè)內(nèi)已取得共識，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地改革，前提是修改土地管理法。所以，繼2004年修訂后，土地管理法在2009、 2010、2012年連續(xù)三年進(jìn)入當(dāng)年人大立法的修改計(jì)劃中，但均無結(jié)果。
2012年12月底，土地管理法修正案草案首次提交第十一屆全國人大常委會第三十次會議審議。
此前，農(nóng)業(yè)部、
住建部、國土部等部門均參與了這次土地管理法的修訂工作，牽頭修訂工作的國土部曾多次舉行相關(guān)討論會，并形成了多個版本的修正案 草案。曾參與國土部討論會的蔡繼明告訴南都記者，他所看到的提交國務(wù)院法制辦的修正案草案涉及的修改內(nèi)容比較多，包括征地制度、征地范圍等，“幾乎各章都 有修訂，有文字上的修改，章節(jié)順序的
調(diào)整”。
但是最后提交全國人大常委會審議的版本卻僅對第47條做了修改，原來的規(guī)定是按被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償上限是不超過土地被征收前3年平均產(chǎn)值的30倍，修改后的草案明確了集體土地征收將按照公平補(bǔ)償原則，草案授權(quán)國務(wù)院制定具體的補(bǔ)償安置辦法。
該草案核心是集中對土地征收補(bǔ)償進(jìn)行修改，當(dāng)時在人大審議時引起各方爭議，未獲通過。
兩年未再次提請審議，草案終止審議
2013年3月8日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在第十二屆全國人大一次會議上表示，將繼續(xù)審議土地管理法修正案草案。
記者注意到，該草案2013年、2014年均被列入全國人大常委會立法規(guī)劃，“根據(jù)情況，適時安排審議”。但是這兩年的全國人大歷次常委會會議 議程顯示，土地管理法修正案草案未再次提請審議。其間，多次全國人大常委會會議開始前，均有媒體報道“土地管理法修正案草案未被納入本次會議審議范圍”。
我國立法法第39條規(guī)定，列入常務(wù)委員會會議審議的法律案，因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次列入常務(wù)委員會會議議程審議的，由委員長會議向常務(wù)委員會報告，該法律案終止審議。
相關(guān)專家表示，根據(jù)立法法的規(guī)定，2012年12月底首次審議未獲通過的土地管理法修正案草案已終止審議。
法律案終止審議早有先例
據(jù)了解，土地管理法修正案草案終止審議并非首例。
1997年12月八屆全國人大常委會第二十九次會議初步審議了《中華人民共和國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)法(草案)》。1999年6月，九屆全國人大 常委會第十次會議對草案進(jìn)行了第二次審議。此后由于各方面對草案的意見分歧較大，一直未能提出對草案的修改方案。三年后的2002年8月16日，第九屆全 國人民代表大會常務(wù)委員會委員長會議決定終止審議。
此外，2000年10月九屆全國人大常委會第十八次會議初步審議了最高人民法院提請審議的《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定(草案)》。會后，全 國人大常委會法制工作委員會將草案發(fā)往中央有關(guān)部門、各地方人大以及有關(guān)法律教學(xué)研究機(jī)構(gòu)征求意見。由于常委委員和各方面對草案的意見分歧較大，有些問題 涉及對法院組織法等法律的修改，需要總結(jié)實(shí)踐情況進(jìn)行研究。因此，一直未能進(jìn)一步審議。
2002年12月17日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會委員長會議向第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會報告，決定終止審議上述草案。
新一輪修法最快2017年底啟動
終止審議意味著土地管理法需要重新修法。蔡繼明對記者指出，此前的土地管理法修正案草案主要是聚焦土地征收補(bǔ)償，修改內(nèi)容比較單一。但是隨著十 八屆三中、四中全會的召開，中央對土地改革提出了新的要求，在此背景下，新一輪土地管理法修改將涉及更廣泛的內(nèi)容，且不可能快速重新啟動修法程序。多位研 究土地管理法修改的專家也對記者表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)，“上一次的修改就是步伐太快了，各個部門對問題沒有達(dá)成共識，土地管理法的修訂還是需要中央作出頂層設(shè) 計(jì)和部署，不能進(jìn)行得太快。”鄭州大學(xué)土地管理法研究專家沈開舉對南都記者說。
國土資源部
政策法規(guī)司相關(guān)人員曾透露，新一輪的土地管理法修訂將根據(jù)十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)的精神來重修，并且將進(jìn)行“大修”。
近日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，這標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段。
蔡繼明對記者表示，新一輪 修 法時間至少要等到中央新提出的土地改革要求的試點(diǎn)完成后，前述國土系統(tǒng)官員也對記者表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。該名國土系統(tǒng)官員還表示，改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)將 在2017年底前完成。這就意味著新一輪的土地管理法修訂程序最快也要等到2017年年底才會啟動。
土地管理法修改聚焦三大問題
1 土地權(quán)利制度：農(nóng)村宅基地抵押、審批等問題
現(xiàn)行土地管理法第二章第八條明確規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地，也屬于集體所有。”
2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》明確提出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”
農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇對此曾公開表示，當(dāng)前的《土地管理法》的表述和三中全會決定提出的這一改革目標(biāo)有所矛盾，比如按照現(xiàn)行的《土地管理法》，宅基地使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)都是不可以抵押的。
針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明表示，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住 房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部 自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。
2 土地市場制度：集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市問題
十八屆三中全會《決定》要求，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
蔡繼明表示，之所以強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體土地入市，且與國有土地同權(quán)同價，就是表明政府要明確公共利益的征地范圍，對于非公共利益的用地，就按照市場規(guī)則交易，讓廣大的農(nóng)民能平等參與工業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，公平分享工業(yè)現(xiàn)代化、城市化帶來的成果。
目前，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地還存在權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價和交易規(guī)則亟待健全等問題。
姜大明強(qiáng)調(diào)，針對上述問題，在試點(diǎn)工作中要建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用
地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。
3 土地征地制度：征地范圍、程序以及保障等問題
現(xiàn)行土地管理法第五章第4 7條規(guī)定：征收土地，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。20 12年土地管理法修正案草案由于修改內(nèi)容只涉及征地補(bǔ)償，沒有獲得通過。
蔡繼明對記者表示，隨著城市面積不斷擴(kuò)大，擴(kuò)大的城市面積均來自對農(nóng)村集體所有土地的征收，也由此產(chǎn)生了強(qiáng)制征收、暴力征收和對抗征收等一系列社會問題。因此，征地制度的修改迫在眉睫，征地制度的修改也將是新一輪土地管理法修改的核心內(nèi)容之一。
姜大明表示，在2017年之前的試點(diǎn)工作中，要完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，要縮小土 地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。
1986年6月25日
第六屆全國人大常委會第十六次會議通過現(xiàn)行土地管理法
1988年12月29日
第七屆全國人大常委會第五次會議對土地管理法進(jìn)行第一次修正
1998年8月29日
第九屆全國人大常委會第四次會議對土地管理法進(jìn)行修訂
2004年8月28日
第十屆全國人大常委會第十一次會議對土地管理法進(jìn)行第二次修正
2012年12月底
土地管理法修正案草案首次提交第十一屆全國人大常委會第三十次會議審議，其后兩年該草案未再次提請審議
2015年1月
新華社報道稱，中辦和國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度的改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段
2017年年底
農(nóng)村土地各項(xiàng)改革試點(diǎn)完成后，土地管理法或?qū)⑦M(jìn)行大修
