高房?jī)r(jià)把大批普通百姓逐出房地產(chǎn)市場(chǎng)，而市場(chǎng)體系之外的政策性住房的供應(yīng)、分配制度，尚在求解之中

　　記者 蘭方

　　勤勉一生，購(gòu)買一套屬于自己的住房，日益成為一個(gè)奢侈的夢(mèng)想。飛漲的房?jī)r(jià)正在將大批普通老百姓逐出房地產(chǎn)市場(chǎng)。對(duì)于他們而言，更多的希望只能寄予保障性住房。

　　2009年年底以來，國(guó)務(wù)院再次表示要“遏制部分城市房?jī)r(jià)上漲過快的勢(shì)頭”。其中一個(gè)主要措施是擴(kuò)大保障性住房的供給。因此，一部名為《住房保障法》的立法，尚在學(xué)者起草專家建議稿階段，即引起輿論的高度關(guān)注。

　　據(jù)本刊記者了解，《住房保障法》的立法準(zhǔn)備工作已基本完成，專家組草案已于2009年底遞交住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱住建部)法規(guī)司。這份“供內(nèi)部討論”的草案，于2009年3月開始起草，最終糅合了由清華大學(xué)法學(xué)院專家起草的“理論版”以及由深圳市規(guī)劃與國(guó)土資源委員會(huì)起草的“實(shí)踐版”，而定稿以后者為主。

　　草案分為總則、住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、保障性住房、住房租賃補(bǔ)貼、住房公積金、農(nóng)村基本住房保障、金融和財(cái)稅支持、監(jiān)督管理、法律責(zé)任及附則等十章�？v觀草案全文，立法部門力圖從兩方面破解當(dāng)前住房保障困境：一是強(qiáng)化政府責(zé)任，落實(shí)資金渠道，保證保障性住房的供應(yīng);二是從分配層面，細(xì)化準(zhǔn)入和退出機(jī)制，明確罰則，力保分配公平。

　　參與立法的學(xué)者坦言，這遠(yuǎn)非一部完善的法案。目前，有關(guān)一些基礎(chǔ)性問題，如市場(chǎng)體系之外的政策性住房供應(yīng)、分配制度如何構(gòu)建，這套制度又將保障哪些人等，爭(zhēng)議非常激烈。即便各界達(dá)成共識(shí)，距離一部成熟法律的出臺(tái)仍道路漫長(zhǎng)。

　　“住房福利”演進(jìn)

　　2008年10月，《住房保障法》作為“研究起草、條件成熟時(shí)安排審議的法律草案”，被納入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。此后，住建部住房保障司在2009年初表示，將在年內(nèi)提出住房保障法立法框架，形成初稿。

　　綜合各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，住房保障可以理解為政府主導(dǎo)，以投資或提供優(yōu)惠政策等形式，為單純依靠市場(chǎng)無法解決住房問題的人群提供住房的政策，屬于社會(huì)福利制度。

　　其實(shí)，由政府供應(yīng)住房并非新生事物。1998年住房制度全面改革以前，中國(guó)在城鎮(zhèn)一直實(shí)行由政府或單位投資建房，并無償或低價(jià)分配的“福利分房”制度。但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)人口的不斷增長(zhǎng)，這種“大鍋飯”式的分配模式日益暴露出供應(yīng)不足和分配不公的嚴(yán)重問題，最終瀕于破產(chǎn)。

　　從1980年起，中國(guó)城鎮(zhèn)的住房制度改革前后經(jīng)歷試點(diǎn)售房、提租補(bǔ)貼、以售帶租等階段，終于在1998年全面駛上市場(chǎng)化道路。改革思路是打破行政供給格局，以住房私有化、市場(chǎng)化來解決供給短缺。

　　此后，中國(guó)的住房市場(chǎng)得到長(zhǎng)足發(fā)展。至2008年末，城鎮(zhèn)實(shí)有住房總量已達(dá)124億平方米。#p#副標(biāo)題#e#

　　然而，隨著土地價(jià)格飆升，與市場(chǎng)化一同高歌猛進(jìn)的，是屢屢挑戰(zhàn)老百姓心理承受極限的高房?jī)r(jià)。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞分析，目前中國(guó)的中低收入者，占到了全體居民的70%-80%，而他們中的絕大多數(shù)都氏買不起房。

　　在住房市場(chǎng)化改革的同時(shí)，面向中低收入階層，決策層于1998年推出了廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房?jī)身?xiàng)制度。前者由政府投資建房低回報(bào)出租，后者由政府提供優(yōu)惠政策鼓勵(lì)開發(fā)商承建并低價(jià)出售。它們與住房公積金制度一并搭建起中國(guó)住房保障基本制度的最初框架，此后又增加了由政府限價(jià)出售的限價(jià)房及仍在探索中的公共租賃房。

　　可是，無論是針對(duì)特困家庭和低收入困難群體的廉租房，還是面向城鎮(zhèn)中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)適用房，地方政府缺乏政策執(zhí)行動(dòng)力，供應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求。如2009年初，北京市政策房申請(qǐng)達(dá)10.45萬戶，而這年北京可以提供搖號(hào)配售的經(jīng)適房源僅有約3.2萬套，可提供的限價(jià)房房源約2.3萬套。

　　為爭(zhēng)奪有限的保障房資源，分配過程中的不公現(xiàn)象屢見不鮮。武漢經(jīng)適房“六連號(hào)事件”爆出，揭開經(jīng)適房申報(bào)中“隱形腐敗”的冰山一角。而退出機(jī)制的不完善，更令不少投機(jī)者利用政策的模糊性，倒賣保障房漁利。

　　同時(shí)，當(dāng)前與各項(xiàng)制度相關(guān)的政策文件，法律層級(jí)低，且缺乏追責(zé)條款，政策執(zhí)行混亂。在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易研究所學(xué)者姜雪梅看來，對(duì)住房保障立法，可以“加強(qiáng)已有政策的剛性，為各項(xiàng)政策措施提供法律保障”。

　　供需錯(cuò)配模糊求解

　　針對(duì)買不起房的群體不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象，清華大學(xué)一位參與草案設(shè)計(jì)的學(xué)者指出，中國(guó)住房市場(chǎng)最主要的問題不是供給不足，而是需求和供給不匹配。“當(dāng)前房?jī)r(jià)嚴(yán)重背離價(jià)值，泡沫高企，要所有人通過市場(chǎng)來解決住房，是根本不可能的。”

　　他表示，《住房保障法》的立法，意在為通過市場(chǎng)供應(yīng)機(jī)制無法獲得住房的人重建一套供應(yīng)分配體系，是對(duì)社會(huì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行再分配，和以往的“福利分房”有著本質(zhì)不同。

　　問題是，參與“再分配”的人群究竟應(yīng)該有多大?不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，以往的住房保障制度雖然已經(jīng)初具形態(tài)，但保障范圍過窄，現(xiàn)有保障房極度緊缺，也與此有關(guān)。

　　目前，中國(guó)能夠獲得保障房的人群相當(dāng)有限，保障范圍一再收窄。1998年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)房改的綱領(lǐng)性文件——《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》(國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)，下稱23號(hào)文件)，確定了“最低收入家庭購(gòu)買廉租房，中低收入家庭購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，其他收入高的家庭購(gòu)買、租賃市場(chǎng)價(jià)商品住房”的原則，并明確“經(jīng)濟(jì)適用房是住房供應(yīng)的主體”。#p#副標(biāo)題#e#

　　但到2003年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)，下稱18號(hào)文件)，23號(hào)文件中有關(guān)“經(jīng)濟(jì)適用房是住房供應(yīng)的主體”改為“經(jīng)濟(jì)適用房是具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，由此各地政府逐步開始對(duì)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房人群的資格進(jìn)行嚴(yán)格的限制，供應(yīng)量也一再緊縮。最終，中國(guó)形成了以廉租住房保障低收入人群為主，經(jīng)濟(jì)適用房等其他保障形式為輔的架構(gòu)，據(jù)此，一些專家分析，滿足前述保障房條件要求的人群不到2.5%。

　　近年來，要求擴(kuò)大住房保障范圍的呼聲此起彼伏，由此，立法面對(duì)的第一個(gè)問題是，住房保障究竟是大保障，還是小保障?這是草案起草之初的最大爭(zhēng)論。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　一種觀點(diǎn)是僅保障低收入人群。中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系博士后、時(shí)代九和律師事務(wù)所合伙人周威表示，“應(yīng)該把廉租房制度法制化，先解決好低收入人群的住房問題。”

　　另一種觀點(diǎn)，則認(rèn)為“應(yīng)保盡保”。中國(guó)當(dāng)前已搭建的住房保障政策，覆蓋面并不全面。農(nóng)民工、新畢業(yè)的大學(xué)生等群體，礙于戶籍限制，被排斥在當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ象w系之外;在房?jī)r(jià)畸高的情況下，普通中等收入水平家庭無力自行解決住房問題，但又不滿足經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的準(zhǔn)入條件，淪為“夾心層”;農(nóng)村困難家庭的住房問題，則從未提上制度建設(shè)層面。

　　然而，考慮到“要將所有需要保障的人都納入，政府的壓力會(huì)相當(dāng)大”，上述參與草案設(shè)計(jì)的專家透露，草案最終采取了“廣覆蓋、保基本”的原則。草案對(duì)現(xiàn)有制度的保障范圍進(jìn)行了微調(diào)，增加了農(nóng)村住房保障的內(nèi)容。草案在第六章單列“農(nóng)村基本住房保障”，第一次將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難、居住在危房中的特困戶納入制度保障中。

　　不過，和之前的政策格局不同，草案明確指出應(yīng)建立多層次的住房保障體系，這與1998年23號(hào)文的精神一脈相承。清華大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)申衛(wèi)星在接受媒體采訪時(shí)介紹，草案希望盡可能覆蓋廣泛的收入群體，而不單單是少部分人受益。草案中廉租房、經(jīng)適房、公租房三類政策房并行，住房公積金制度照搬入法，“比較貧困的階層以廉租房方式解決，條件稍好者以經(jīng)濟(jì)適用房的方式解決，條件更好的可以購(gòu)買限價(jià)房，條件再好的以住房公積金的方式來保障。”

　　“中低收入”人群的界定并無原則性劃分，具體標(biāo)準(zhǔn)交與地方政府制定。但是，模糊的定位，又直接影響住房保障路徑的選擇。究竟是以租賃式的廉租房、公租房為主導(dǎo)還是產(chǎn)權(quán)式的經(jīng)適房、限價(jià)房為主導(dǎo)?若兩者并行，其保障人群如何劃分、甄別，房屋比例如何配置?是優(yōu)先保障“居者有其屋”還是讓更多的人享有“恒產(chǎn)”?目前的草案，僅僅給出了相當(dāng)粗略的框架。

　　對(duì)于農(nóng)民工的居住問題，2010年的中央一號(hào)文件明確提出，要“鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系”。據(jù)了解，在草案起草過程中，學(xué)者們?cè)�就該問題進(jìn)行討論，但最終因缺乏現(xiàn)實(shí)操作性，未將有關(guān)設(shè)想寫入草案，“但不排除最終進(jìn)入法律的可能性。”

　　草案為避免分配不公，還更加細(xì)化了保障房的準(zhǔn)入和退出機(jī)制。同時(shí)提出，建立經(jīng)濟(jì)適用房承購(gòu)人與政府“共有產(chǎn)權(quán)”的制度。這遭到了不少人質(zhì)疑。在他們看來，這種產(chǎn)權(quán)的界定，缺乏法理依據(jù)，且增加了操作難度。更有學(xué)者提醒，當(dāng)下立法，要避免將不盡完善的制度剛性化。#p#副標(biāo)題#e#

　　政府責(zé)任難界定

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長(zhǎng)唐鈞認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房如何發(fā)展，是目前住房保障體系的核心問題。他表示，大力發(fā)展面向中等收入群體的經(jīng)濟(jì)適用房，有效增加供應(yīng)量，可以根本性地緩解目前住房市場(chǎng)供需錯(cuò)配的尖銳矛盾。

　　針對(duì)目前政府以建設(shè)廉租房為主的保障思路，唐鈞還提醒，廉租房的比例不宜過高，否則就難以避免向以往福利分房制度倒退。他舉例說，在香港，廉租房的比例達(dá)到50%，“住在廉租房里的人怎么逼都搬不走，最后采取我們當(dāng)年福利房分房的形式變賣給住戶”。他強(qiáng)調(diào)，不管退出制度怎么設(shè)計(jì)，廉租房里的住戶都不可能搬出來，同時(shí)，大面積建廉租房，很可能形成貧民窟。

　　不少學(xué)者認(rèn)為，新加坡的住房保障制度非常值得中國(guó)借鑒。在當(dāng)?shù)兀�特別富有的居民約占總戶數(shù)的3%，這批人從房地產(chǎn)市場(chǎng)直接購(gòu)買住房。建房時(shí)政府收取高額土地出讓金，對(duì)業(yè)主每年征收高額物業(yè)稅。

　　重要的是，80%的中等收入居民都可以購(gòu)買由“建屋發(fā)展局”(HDB)提供的平價(jià)住房。其中，月總收入在800新元到5000新元的家庭可購(gòu)買租屋，月總收入在5000新元到8000新元的家庭可購(gòu)買檔次較高的公寓。

　　其余17%的低收入居民，分為困難戶和特困戶，各占8.5%。對(duì)前者，通過政府補(bǔ)貼，每戶可購(gòu)買一套60平方米-70平方米的便宜舊房居住;對(duì)特困戶則租給每套42平方米左右的廉租屋，每月象征性收取十幾新元的房租。如此分層級(jí)實(shí)施，在寸土寸金的新加坡實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)。

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部副部長(zhǎng)林家彬也認(rèn)為，《住房保障法》應(yīng)該把存在住房問題的人群都納入保障，分層次建立體系。這要求政府發(fā)揮更大的作用，然而，現(xiàn)實(shí)是，“政府已經(jīng)被土地財(cái)政綁架了”。

　　在現(xiàn)行體制下，土地產(chǎn)生的資產(chǎn)性收益和大部分稅費(fèi)，基本歸地方政府所有。由此導(dǎo)致的結(jié)果便是，地方政府在飛漲的房?jī)r(jià)中，通過土地收益和各類稅費(fèi)獲益;反過來又缺乏足夠的動(dòng)力修建保障房，“在福利保障領(lǐng)域不作為”。

　　2009年10月28日，全國(guó)人大常委會(huì)公布《關(guān)于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施情況的調(diào)研報(bào)告》。調(diào)查顯示，在中央預(yù)算安排的重大公共投資項(xiàng)目中，保障性住房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至該年8月底，僅完成投資394.9億元，完成率為23.6%。

　　針對(duì)此，草案明確了保障性住房建設(shè)的資金來源以及政府在住房保障方面的責(zé)任�？h級(jí)以上各級(jí)政府將承擔(dān)重要職責(zé)。保障性住房建設(shè)的支出必須納入預(yù)算，地方政府需編制規(guī)劃并將其納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)部門需提供稅收優(yōu)惠和用地支持。

　　對(duì)于政府責(zé)任的落實(shí)，草案特別設(shè)計(jì)“監(jiān)督管理”一章。提出發(fā)展改革、財(cái)政、稅收、金融等部門對(duì)保障性住房的相關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督，包括投資的完成情況、資金管理使用情況、用地供應(yīng)情況等各個(gè)方面。人大監(jiān)督亦被明確。同時(shí)，草案擬建立考評(píng)機(jī)制，保障房的建設(shè)情況，將直接影響相關(guān)負(fù)責(zé)人的“政績(jī)”。

　　不過，一位參與立法的專家坦言，相關(guān)的制度還需要更細(xì)致的設(shè)計(jì)，避免政府責(zé)任的條款成為宣示性條款，起不到威懾作用。

　　“目前的設(shè)計(jì)，僅是一種理想狀態(tài)。其他部門的監(jiān)督，畢竟還是政府的內(nèi)部監(jiān)督。人大監(jiān)督能否發(fā)揮實(shí)際作用，是有疑問的。”這位專家強(qiáng)調(diào)，政府角色的定位，不是靠一部住房保障法能夠矯正的。