摘要：十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。首次消息的刺激，“小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正”的猜測(cè)再度甚囂塵上。

    然而，不日之后，國(guó)土資源部和住建部就發(fā)出緊急通知，要“堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房”。雖然眾多經(jīng)濟(jì)學(xué)家反復(fù)為小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)正”呼吁，但中央和各地方政府卻多次重申要繼續(xù)嚴(yán)厲打擊小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房的未來(lái)仍不明朗，恐將繼續(xù)維持目前的僵局。

    所謂小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村集體頒發(fā)（部分縣級(jí)政府也認(rèn)可），亦稱“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”不是法律概念，是人們?cè)谏鐣?huì)實(shí)踐中形成的一種約定俗成的稱謂。該類住房沒(méi)有國(guó)家發(fā)放的土地使用證和預(yù)售許可證，購(gòu)房合同在國(guó)土房管局也不會(huì)給予備案。

    雖然對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量，官方并沒(méi)有公布權(quán)威的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但全國(guó)工商聯(lián)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，從1995年到2010年，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計(jì)超過(guò)7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。“十一五”期間小產(chǎn)權(quán)房竣工規(guī)模2.83億平方米，比“十五”時(shí)期增長(zhǎng)17.8%。其中，北京、太原、成都、深圳小產(chǎn)權(quán)房占當(dāng)?shù)刈≌�市�?chǎng)份額均超過(guò)兩成，而房?jī)r(jià)僅為同地段商品房的25%~60%。

    小產(chǎn)權(quán)房存在多個(gè)“違法違規(guī)”之處，但最主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是違反了我國(guó)土地的“二元所有制”。1998年修訂后的《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”

    雖然建設(shè)用地在必須使用國(guó)有土地之外，尚有一個(gè)小小的“例外”：允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、本集體內(nèi)部建設(shè)住宅等可以使用農(nóng)村集體土地。但是如果這樣修建的住宅，向外來(lái)人口和城市居民出售，則又顯然違反了這一“例外”的初衷。因此，國(guó)家三令五申，禁止城市居民購(gòu)買農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅或直接購(gòu)買農(nóng)民自建的住宅。

    二是違反了國(guó)家有關(guān)土地用途管制和規(guī)劃管理。實(shí)際上，即便是在國(guó)有土地上，如果未經(jīng)政府批準(zhǔn)，而私自建設(shè)的住宅，也得不到政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，從而淪落為小產(chǎn)權(quán)房。深圳市大量存在的“城中村”就是這一情況的典型。原深圳特區(qū)關(guān)內(nèi)土地早已全部收歸國(guó)有，但原住村民在這種國(guó)有土地上仍建造了大量住宅，現(xiàn)在也一直被公認(rèn)為小產(chǎn)權(quán)房。

    政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的態(tài)度一直都很明確，就是認(rèn)為其屬于非法違規(guī)建筑，不準(zhǔn)予確權(quán)、登記頒證。但在學(xué)界，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房是否能夠“轉(zhuǎn)正”，則呈現(xiàn)兩極分化的觀點(diǎn)。從破除政府對(duì)建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷角度出發(fā)，相當(dāng)部分的學(xué)者希望小產(chǎn)權(quán)房能夠有條件甚至無(wú)條件轉(zhuǎn)正。然而，突破地方政府對(duì)土地的壟斷，將嚴(yán)重影響地方政府的土地出讓金收入，因此遭到了地方政府的堅(jiān)決抵制。

    即便可以補(bǔ)征相關(guān)土地稅費(fèi)，彌補(bǔ)地方政府的“損失”，地方政府也難以容忍小產(chǎn)權(quán)房的轉(zhuǎn)正。因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房同時(shí)也突破了政府的土地用途管制，屬于違章建筑。如果承認(rèn)既有事實(shí)，允許現(xiàn)有的小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，必然嚴(yán)重?fù)p害政府嚴(yán)格執(zhí)法的“信譽(yù)”，使得未來(lái)基于“法不責(zé)眾”的預(yù)期，出現(xiàn)更多的小產(chǎn)權(quán)房。杜絕居民預(yù)期的動(dòng)態(tài)不一致的方法就是樹(shù)立嚴(yán)格執(zhí)法的形象。

    然而，貿(mào)然強(qiáng)制拆除小產(chǎn)權(quán)房也不可能實(shí)行。目前，各地小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模已經(jīng)很大，呈“尾大不掉”之勢(shì)。并且，小產(chǎn)權(quán)房的建造一般并不是農(nóng)民個(gè)人零星行為，而是由鄉(xiāng)村干部等操刀的集體大規(guī)模行動(dòng)。如果強(qiáng)拆，勢(shì)必引起小產(chǎn)權(quán)房所有者的不滿，甚至可能會(huì)造成對(duì)抗性的群體事件，影響社會(huì)穩(wěn)定。此外，由于處于城鄉(xiāng)接合部，價(jià)格低廉，因此小產(chǎn)權(quán)房的住客主要是農(nóng)民工和其他外來(lái)務(wù)工人員，如果拆除，這些人就會(huì)失去住所，這也會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。維穩(wěn)思維嚴(yán)重的地方政府投鼠忌器，必然默認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)存在。

    因此，雖然小產(chǎn)權(quán)房是國(guó)家土地“二元所有制”和土地管理和建設(shè)規(guī)劃制度的嚴(yán)重挑釁，但由于政府一貫的“擱置爭(zhēng)議”的做派，因此未來(lái)最大的可能性仍是既不可能允許小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正，也不可能大規(guī)模地強(qiáng)拆，只好繼續(xù)僵持下去。